Sistemas de Gobierno Municipal
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El nombre "Municipium" proviene de la unidad de gobierno romano, cuya estructura puede ser comparada con el gobierno de una ciudad moderna, y del cual proviene o deriva nuestro vocablo municipio.
Julio César, en la Península itálica, y los Emperadores, en las provincias occidentales del vasto Imperio del Tiber, impusieron un sistema uniforme de gobierno municipal, confiriendo status o categoría municipal sobre ciudades que no eran fundadas por ellos, sino existían con anterioridad, o las fundaban nuevamente, como en las refundiciones de Cartago y Corinto en el año 46 después de Cristo, las que fueron establecidas en la forma del municipio romano. Los municipio copiaron el sistema de gobierno de Roma con funcionarios elegidos semejantes a los consules y aediles, de donde tomaron su nombre los munícipes, miembros de los cuerpos deliberativos, o consejales de hoy.
Debido a la urbanización, ha sido necesario estructurar un gobierno de las ciudades, donde se han reunido conglomerados humanos con la finalidad de satisfacer necesidades comunes. La institución municipal impone y supone la presencia de órganos de gobierno y administración que la conduzcan. El derecho municipal es parte integrante o concomitante del urbanismo, al que me referiré en un próximo artículo para esta revista.
Los alcaldes, o cabezas de los municipios, pueden ser designados o elegidos. Hasta el siglo XIX eran casi siempre designados por el gobierno central, pero con el desarrollo y auge del sistema representativo la mayoría de países adoptaron el sistema de un alcalde elegido por sufragio popular.
Una municipalidad en el derecho anglosajón es una autoridad pública subordinada y a la cual se le ha conferido los derechos legales de una corporación. El término cubre tanto a ciudades, pueblos o villorios, ciudades menores y burgos, pero también condados o distritos, es decir, incluido el territorio rural. Sin embargo, generalmente se le da un sentido restringido a la organización política o maquinaria administrativa para regir los asuntos públicos de determinadas circunscripciones territoriales, incluidos protección policial y de bomberos, salud pública, medidas de prevención sanitaria como agua potable, alcantarillado ; regulaciones de tráfico vehicular, control de la construcción de edificios mediante la imposición de códigos de construcción, hasta la regulación de la conducta individual de los ciudadanos que viven en su circunscripción territorial, o se encuentran en ella.
Además, una municipalidad debe hacer cumplir las Leyes, Decretos y Reglamentos del Gobierno Central, siendo en algunos aspectos delegados del mismo sus funcionarios, y sobre todo, el representante legal del mismo, al que usualmente se llama alcalde.
El sistema municipal ecuatoriano está basado en el Cabildo colonial español, heredero a su vez del latino, y del propio del derecho visigodo, a pesar que existen tratadistas que niegan la supervivencia de la influencia del municipio romano en la provincia Ibera del Imperio (España) luego de la invasión de los godos, aduciendo que la formación del municipio hispano se vincula con la larga gesta de la reconquista de manos de los moros, contra quienes luchaban palmo a palmo por la posesión del territorio español, y quienes lo lograban recibían el agradecimiento del monarca mediante la concesión de fueros, los mismos que fueron absorbidos nuevamente por los reyes, una vez unificada la Península en manos de los reyes Fernando de Aragón e Isabel de Castilla, Asturias y León, especialmente al advenimiento al trono del nieto Habsburgo Carlos V de Alemania y I de España quien, derrotó a los comuneros encabezados por Paailla y Maldonado en los campos de Villalar.
En las colonias americanas se produce coetáneamente una reacción comunera en la instauración de los cabildos en su suelo, donde los cabilderos (conquistadores y sus descendientes) se sintieron fuertes y alejados del poder real. Por este ánimo dos siglos y medio después los brotes independentistas se producen en América en los cabildos coloniales, como fue el caso de Buenos Aires, donde se había fermentado el descontento de los criollos por la postergación social. El tratadista argentino Ricardo Miguel Zuccherino, en su obra "Teoría y Práctica del Derecho Municipal", Editorial Depalma, Buenos Aires divide, los sistemas municipales en: Europeos y Americanos.
Sistemas europeos: a) sistema español, al que debemos dar una importancia especial, porque es el que influye en nuestra legislación y nuestro municipio se deriva de su cabildo o ayuntamiento, que es la institución municipal, presidida por el alcalde (vocablo de origen árabe "alcadi"), quien actúa como jefe de la administración y delegado del gobierno. En la alta edad medio, el alcalde- era un juez designado por el señor en los lugares de señorío, y elegido por los vecinos en los municipios libres, siendo la elección por los vecinos uno de los signos más claros de la autonomía municipal.
El derecho municipal español antiguo con sus cartas-pueblas y sus fueros es hoy totalmente anacrónico. Hubo en el antiguo derecho español una confusión o identificación de las funciones municipales y jurisdiccionales, así, las funciones judiciales de los alcaldes (por lo menos dos en cada población) se extendían a la jurisdicción civil y criminal, exceptuando ciertos casos de especial gravedad reservados a los alcaldes de corte, de quienes derivaron en la edad moderna los alcaldes de casa y corte.
De los juicios de los alcaldes se podía apelar ante el alcalde de las alzadas, ante el merino menor o el adelantado. Muchos cargos de naturaleza judicial tuvieron esta misma denominación de alcalde: alcaldes mayores que en la edad media eran lugarteniente del merino o adelantado en materia judicial, y en la edad moderna, auxiliares del corregidor en los aspectos judiciales de su cargo (en América se aplicó el mismo nombre a funcionarios que reunían las facultades judiciales y administrativas o de gobierno). En las chancillerías de Valladolid y de Granada había un alcalde hijosdalgo que resolvía asuntos concernientes a pleitos relativos al privilegio de hidalguía; alcaldes del crimen que resolvían asuntos penales; de cuadrilla (reclamos sobre ganado y pastos); de bosques y obras (jurisdicción sobre pleitos relativos a bosques y sitios reales); alcaldes de hermandad (delegados de hermandades en cada villa o distrito); alcaldes de rastro (jurisdicción penal en su distrito); alcalde de noche (cuidaba que no se produjecen disturbios en las noches).
Hoy la relación del derecho municipal está dada principalmente con el Derecho administrativo, pues es rama autónoma del derecho público, vinculándose expresamente en los aspectos de configuración y gobierno de los municipios.
a) sistema español en América: Según Ricardo Miguel Zuccherino la frase referida al muncipio español en América "Cabildo, Justicia y regimiento" da la noción de los contenidos de la institución. Así, por "cabildo" se entendía "cabeza de la ciudad", de la cual derivaban sus atribuciones en materia de sanidad, servicios públicos, ornato y toda otra forma de progreso. Por "justicia" se entendía que entre sus funciones se hallaba la administración de justicia de menor cuantía. Y, por "regimiento", la facultad que tenía de regir la vida de la ciudad, entre ellos los poderes de policía y la labor educativa que se llevaba a cabo por medio de las "escuelas del rey".
Composición del Cabildo colonial: alcaldes ordinarios (administración de justicia en primera instancia); alferez real; alguacil Mayor; Alcalde Provincial de la Santa Hermandad; Depositario general fiel ejecutor. Cargos nombrados por el Cabildo: Procurador general o Síndico procurador; Mayordomo de la Ciudad (Tesorero); Alcaldes de la Santa Hermandad; Alcaldes de Barrio ; Alcaldes de Aguas; Defensores de Pobres y de Menores; Maestros; Abogados del Cabildo y el Escribano (encargado de extender las actas, certificar las resoluciones y expedir testimonios auténticos de los documentos (oficio vendible y codiciado). Funciones: Gobierno de la ciudad ; santuario; abastecimiento: precios, salarios, aranceles; protección de menores; organización de fiestas cívicas y religiosas; enseñanza primaria; construcción de cárceles; policía; Casa de Cabildo (en Guayaquil se llamó Casa Consistorial), acequias públicas, etc.; administración de bienes, cobro de rentas e impuestos; funciones financieras, etc.
b) El sistema francés.- Se dió a raíz de la revolución francesa, imbuídos de un espíritu libertario y a raíz de la división del territorio francés -yo llamaría del gorro frigio- en departamentos, los que fueron parcelados en distritos y éstos en comunas. "En cada circunscripción se instaló un concejo y un síndico procurador, elegidos por el pueblo, y un directorio, nombrado por el concejo".
El régimen bonapartista, heredero a su pesar del absolutismo borbón, fue centralizante, y desde la sede del poder se nombraron los funcionarios de todas las estructuras de gobierno, incluidas las municipales. Así: en los departamentos, el Concejo General y el prefecto; en los "arrondisements" (distritos de una ciudad) el Concejo y el Subprefecto; y, en las comunas, el Concejo Municipal y el Maire (Alcalde).
Luego de la instauración de la última comuna de París, surgida como consecuencia de la guerra franco-prusiana de 1870, la figura del maire o alcalde había desaparecido y sus funciones eran cumplidas por los prefectos del Sena y de Policía, ambos designados por el Presidente de la República (había terminado la monarquía: Napoleón III). El cargo de alcalde o maire de París sería restablecido un siglo después.
En la Francia de Gualle se trató de revivir para Francia la gloria de Napoleón, inspirándose en su espíritu. Así la Constitución francesa de 1958 divide al territorio galo en departamentos y comunas, como entidades en personalidad jurídica y competencia propias en asuntos departamentos y locales, respectivamente.
El departamento está dirigido por un Prefecto, elegido por el presidente de la República un Concejo de Ministros, y el Concejo General Departamental, designado por la población de cada departamento, mediante el voto popular.
La comuna está configurada por un organismo colegiado llamado Asamblea Deliberante y un órgano unipersonal: el maire o alcalde.
La Asamblea Deliberante o Concejo Municipal es la depositaria efectiva del poder municipal. Sus miembros son elegidos por sufragio de los habitantes de la comuna por un período de 6 años, oscilando su número entre 9 y 37 miembros, según el número de habitantes, significación e importancia de la comuna. En cuanto al maire o alcalde, es nombrado por la asamblea deliberante o Concejo municipal y sus funciones específicas es la ejecución de las decisiones del cuerpo colegiado, siendo el agente del Estado en la comuna.
Es el jefe personal del municipio; encargado de la policía y de los miembros judiciales locales.
En cuanto a la ciudad luz, París, el 10 de julio de 1964 se promulgó la "Ley de Reorganización de la Región de París", comprendiéndose en ésta a la ciudad y los 7 departamentos que la rodean (Gran París), creándose para tal estructura el Distrito de la Región Parisina, con un Consejo de Administración de 54 miembros representativos de las asambleas locales, y por un prefecto de la Región parisina, nombrado por el Consejo de Ministros.
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