La Inmunidad Parlamentaria
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I.– LA NORMA CONSTITUCIONAL QUE FUNDAMENTA LA SOLICITUD DEL PRESIDENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
El Presidente de la Corte Suprema de Justicia fundamentó su solicitud al Congreso Nacional en el texto del Art. 63 de la Constitución Política vigente, cuya codificación fue publicada en el Registro Oficial No. 183, del 5 de mayo de 1993. Esta disposición establece que los diputados gozarán de inmunidad parlamentaria durante el desempeño de sus funciones, "salvo en el caso de delito flagrante, que deberá ser calificado por el Congreso Nacional".
Como la norma constitucional mencionada es ambigua o, por lo menos, incompleta, consideramos imprescindible hacer un breve análisis de la inmunidad, a la luz de la doctrina, de los textos constitucionales de otros países y de la tradición constitucional ecuatoriana, en la esperanza de que contribuirá a clarificar conceptualmente los alcances de esta importante institución jurídica.
II.– LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN LA DOCTRINA. Nos parece adecuado, con las limitaciones que el tiempo nos ha impuesto para la presentación de este informe, reseñar algunas opiniones de varios autores, pertenecientes a diferentes países y distintas corrientes de pensamiento, sobre la inmunidad.
1. LUIS FERNANDO VIVERO (Lecciones de Política, Imprenta de Gaultier-Laguionie, 1.827 p.p. 166-167) expresa que la legislación asegura la absoluta libertad en las discusiones en un parlamento "con la inviolabilidad de los diputados por sus opiniones, en el ejercicio de su cargo, no siendo responsables por ellas ante ninguna autoridad, ni en ningún tiempo".
Este autor considera que esa inviolabilidad se asegura según las siguientes reglas:
"la. Los representantes no podrán ser arrestados por ninguna otra autoridad durante su asistencia a la legislatura y mientras vayan y vuelvan de ella; excepto el caso de ser sorprendidos in fraganti en la ejecución de algún crimen…, de lo que se dará cuenta a la sala respectiva del poder Legislativo, con la información sumaria del hecho".
"2a. Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra un representante por delito que no sea de los expresados anteriormente, examinado el mérito del sumario en juicio, podrá cada sala, con el número de votos que designe su reglamento, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del tribunal competente para su juicio".
2. Otro autor español, TOMAS ELORRIETA Y ARTAZA (Tratado Elemental de Derecho Político Comparado, Hijos de Reus, Editores, Madrid, España, 1.916, p. 45), afirma que "la trascendencia de las funciones que desempeña el Parlamento ha sido causa de que en todas las legislaciones se concedan a los miembros del Parlamento ciertos privilegios necesarios para garantizar su independencia". Esos privilegios son dos: la inviolabilidad y la inmunidad parlamentaria. La inviolabilidad les protege "por los votos que emitan en las Cámaras" y la inmunidad parlamentaria "consiste en el derecho de todo representante, a no ser procesado sin autorización de la Cámara a la que pertenezca…"
3. ADOLFO POSADA (Tratado de Derecho Político, Segundo Tomo, Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, España, 1.916, p. 491), reconoce que, desde épocas pasadas, "para dar a los miembros de la Cámara independencia personal política", se revestía el cargo de representante y su desempeño de ciertas garantías.
"Tales garantías -añade- son las conocidas como inmunidades parlamentarias, y comprenden: 1 º la inviolabilidad de los representantes por sus opiniones y votos, y 2º, la inmunidad personal, en razón de la que los miembros de las Cámaras no pueden ser perseguidos por causa de delito, sino en ciertas condiciones o con previo acuerdo de la Cámara respectiva".
4. La NUEVA ENCICLOPEDIA JURIDICA (Tomo XII, Editorial e Francisco Seix, Barcelona, España, 1.965, p.p. 721-722) ratifica los conceptos anteriores. Establece que los representantes tienen derechos individuales (llamados inmunidades, en sentido amplio), tales como la inviolabilidad y la inmunidad (en sentido estricto).
La inviolabilidad parlamentaria es un privilegio "que confiere a los miembros de las cámaras la irresponsabilidad por sus actos relacionados con el ejercicio de sus funciones, o sea, por las palabras, opiniones y votos emitidos en el seno de aquellas". La inviolabilidad cubre exclusivamente los actos propios de la función parlamentaria: "discursos, interpelaciones, mociones, informes, votaciones, exposiciones de hechos y opiniones, presentación de enmiendas o proposiciones, pero no protege contra los actos que permanecen al margen de aquella función, tales como los escritos en la prensa, las agresiones, las palabras pronunciadas fuera de la Cámara".
La inmunidad parlamentaria en cambio, a diferencia de la inviolabilidad, "protege a los miembros de las cámaras por actos ajenos a su función parlamentaria. Constituye un privilegio limitado al tiempo de duración del mandato aunque no al de duración de las sesiones…" La inmunidad se traduce -continúa- en la protección a los parlamentarios frente a las "persecuciones judiciales, arrestos o detenciones que podrían servir veladamente para obstaculizar o entorpecer el ejercicio de sus funciones…"
La inmunidad parlamentaria no tiene un alcance absoluto. En efecto, tiene dos limitaciones. La primera, de carácter material, pues no se refiere a actos ajenos al ejercicio de la función parlamentaria.
La segunda, de carácter temporal (duración del mandato), ya que "su alcance se reduce a condicionar la responsabilidad del parlamentario a la autorización que debe otorgar la cámara o el órgano competente de la misma…" Esta autorización es totalmente discrecional del órgano competente.
5. El Dr. ANTONIO CASTAGNO, en un artículo constante en la ENCICLOPEDIA JURIDICA OMEBA (Tomo XV, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, Argentina, 1.967, p.p. 935-937 y 265-266), luego de revisar la opinión de varios autores, especialmente Bielsa, Bidégain, Linares Quintana, Cushing, González Calderón, Andreozzi e Izaga, resume que las inmunidades son "las exenciones de que están rodeados los legisladores, en razón de sus mandatos y como miembros de la cámara a la que pertenecen, durante todo el tiempo que ejerzan sus funciones".
También hace hincapié en la diferencia existente entre inviolabilidad (que algunos llaman irresponsabilidad) e inmunidad.
6. El Dr. AURELIO GARCIA, profesor ecuatoriano de larga trayectoria y de reconocido prestigio, en su Ciencia del Estado (Tomo II, Editorial Casa de la Cultura Ecuatoriana, Quito, Ecuador, 1.979 p.p. 265-266), sostiene que las prerrogativas parlamentarias de orden jurídico consisten en la llamada 'inmunidad parlamentaria o legislativa". Gracias a esta inmunidad los senadores y diputados pueden expresar libremente sus opiniones y hallarse, por tanto, a cubierto de cualquier ataque, procedente de dentro o fuera del recinto parlamentario".
7. Otros dos prestigiosos juristas ecuatorianos, JULIO TOBAR DONOSO y JUAN LARREA HOLGUIN (Derecho Constitucional Ecuatoriano, Corporación de Estudios y Publicaciones, Quito, Ecuador, 1.981, p. 341), al criticar la ambigüedad del texto del actual Art. 63 de la Constitución, concluyen que la "inmunidad se extiende a todo el período del mandato legislativo" y que "no equivale a impunidad, sino que significa que el Legislador no puede ser sometido a juicio penal sin el consentimiento previo de la Cámara".
8. El actual Ministro de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, RAMIRO BORJA Y BORJA, en su extenso Derecho Constitucional Ecuatoriano (Quito, Ecuador, Tomo I, p. p. 406- 413), hace un minucioso estudio de la inmunidad. Este autor sostiene que, para evitar la influencia de otras Funciones u organismos del Estado sobre los integrantes de la Función Legislativa, se han consagrado las "inmunidades parlamentarias", que comprenden la inviolabilidad y la inmunidad.
La inviolabilidad consiste en que no se pueda "dar calidad de antecedente para sanción, es decir la calidad de infracción", a "ciertos aspectos" de los actos de los miembros del Congreso Nacional. Estima que entre los actos que no están sujetos a ser considerados como infracción están las opiniones y, en algunas legislaciones, los votos. Más adelante, en forma más concreta, expresa que "la inviolabilidad comprende las opiniones y los votos emitidos en la Asamblea Nacional por sus miembros".
La inmunidad consiste en que, durante "cierto tiempo", determinadas sanciones no pueden aplicarse a los miembros del Congreso Nacional, "sino llenándose especiales requisitos", que se refieren a "las circunstancias del acto antijurídico o infracción", o a "la clase de sanción, civil o penal", o a la intervención del Congreso Nacional para dar lugar a la sanción respectiva.
9. HENRI CAPITANT, en su Vocabulario Jurídico (Ediciones Depalma, Buenos Aires, Argentina, 1.979, p. p. 322, 331 y 332), define a la inmunidad parlamentaria como el "privilegio cuya finalidad es permitir al parlamento el libre ejercicio de su función, asegurándole protección frente a las acciones intentadas en su contra por los particulares o el gobierno".
Al referirse al derecho francés, este autor manifiesta que existen dos inmunidades: 1) La irresponsabilidad; y, 2) la inviolabilidad".
La irresponsabilidad parlamentaria (que la mayoría de autores denomina como inviolabilidad) es la inmunidad "en virtud de la cual los miembros del parlamento nunca son responsables criminal o civilmente por los actos que realicen en el ejercicio de sus funciones".
La inviolabilidad parlamentaria (que la mayoría de autores define como inmunidad, en estricto sentido) es la inmunidad "en virtud de la cual, durante el período de sesiones, los miembros del parlamento no pueden ser perseguidos criminalmente por los crímenes y delitos no flagrantes cometidos fuera del ejercicio de sus funciones, salvo autorización de la cámara a que pertenecen".
10. En el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual (Tomo III, Editorial Heliasta, Buenos Aires, Argentina, 1.979, p.p. 735 y 803), GUILLERMO CABANELLAS define a la inmunidad parlamentaria, en términos generales, como la "prerrogativa procesal de senadores y diputados, que los exime de ser detenidos o presos, salvo los casos dispuestos por las leyes, y procesados o juzgados sin la expresa autorización del respectivo Cuerpo…"
Cabanellas también fija una clara distinción entre la inviolabilidad parlamentaria y la inmunidad parlamentaria. Cree que "son fácilmente distinguibles".
Según él, la inviolabilidad parlamentaria es una "prerrogativa de senadores y diputados que los exime de responsabilidad por las manifestaciones hechas y por los votos emitidos en su carácter de legisladores". Adicionalmente, la inviolabilidad "impide castigar, tanto durante el mandato legislativo como una vez terminado éste, al senador o diputado por las manifestaciones y votos que como tal haya formulado; porque tales ideas, expresiones y actitudes no se consideran nunca delictivas, para asegurar la libertad de la función".
La inmunidad parlamentaria, en cambio, "hace no procesables a los legisladores mientras lo sean y por razón de delitos…"
11. El político y excelente escritor español RAMON TAMANES, al hacer un estudio de la actual Constitución Española (Introducción a la Constitución Española, Alianza Editorial, Madrid, España, 1.780), manifiesta que "los privilegios de los Diputados y Senadores, en cuanto representantes del pueblo, son expresivos de la soberanía nacional que personalizan".
Habla únicamente de la inviolabilidad, que "significa que un Diputado o un Senador puede opinar lo que le parezca justo, sin que por ello se le pueda restringir o impedir el uso de la palabra o el ejercicio de sus libertades, y sin que sea perseguible por querella judicial, salvo en determinadas condiciones".
La inviolabilidad, según él, no equivale a impunidad. "La Ley también se aplica a Diputados y Senadores. Pero a diferencia de los demás ciudadanos, un Diputado o un Senador no puede ser detenido provisionalmente o procesado de inmediato por la mera existencia de indicios verosímiles de criminalidad; salvo que haya sido encontrado en flagrante delito, es decir, en el mismo momento de cometer el acto delictivo… En los demás casos, antes tiene que ser despojado de su inmunidad por el Congreso o el Senado, previo el suplicatorio o petición formal de la autoridad judicial, que para tener efectos ha de ser autorizado por voto mayoritario de una u otra Cámara".
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