Participación de los jueces nacionales en la interpretación prejudicial…

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 …del ordenamiento jurídico andino

 Entre las competencias del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, se encuentra la relativa a la interpretación perjudicial. Ahora bien, en nuestro país, la Ley aprobatoria del tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena (Gaceta Oficial Extraordinaria No. 3171 del 7 de julio de 1983, indica en su artículo 3 que la "Interpretación Judicial" (prevista en los artículos 28, 29 y 30 del Tratado) debe efectuarse en el sentido expresado en los artículos 129, 205 y 211 de la Constitución. Esta disposición, como veremos, se inserta en la dudosa situación que tienen todas las normas comunitarias en el sistema venezolano, por el hecho de que no se ha logrado superar el impacto de la existencia de la

supranacionalidad, y con ello aceptar la fuerza derogatoria que sobre la legislación nacional tiene la norma derivada del Acuerdo de Cartagena. Venezuela no ha terminado de asimilar que estamos ante un sistema comunitario, que sólo es eficaz en la medida en que se reconozca la aplicación automática de las disposiciones dictadas por los organismos del Acuerdo, esto es, sin que sea necesario para que se produzca su incorporación al sistema de derecho positivo interno, de ninguna fuente derivada de dicho sistema que ordene la admisión. Es decir, que no ha podido prescindirse de la necesidad de que sea la norma interna (la ley o el decreto) la que le dé eficacia jurídica a la norma comunitaria y que sea necesaria su presencia (ley aprobatoria o decreto aprobatorio), para que ésta pueda considerarse como norma de derecho positivo vigente en el país.

Para que pueda apreciarse la existencia del problema, es necesario describir en general la situación existente en Venezuela, sobre la recepción de las normas derivadas del Acuerdo de Cartagena.

Al efecto, nuestro país se adhirió a la normativa del Acuerdo de Cartagena o Acuerdo de Integración Subregional Andino, suscrito en Bogotá, Colombia, el 16 de mayo de 1969, mediante la firma del Consenso de Lima, del 13 de febrero de 1973. Estos Acuerdos vinculaban a los miembros originarios, esto es, a Colombia, Ecuador, Bolivia, Venezuela y, también, inicialmente, a Chile y a Perú, y establecía entre ellos un sistema de integración económica. Venezuela recibió en su ordenamiento interno las normas contenidas en dicho tratados, mediante una Ley aprobatoria que fue promulgada el 20 de septiembre de 1973, en cuyo texto, precedentemente indicado, se aprobaron igualmente las Decisiones 24, 37, 37-A, 40, 46, 50, 56 y 70 de la Comisión de dicho Acuerdo. Esta ley aprobatoria estableció en su artículo único una serie de principios relativos a la incorporación y regulación en el ordenamiento jurídico nacional de las normas derivadas del Acuerdo, que son, al efecto, los siguientes: a) Respecto de las normas emanadas de la Comisión, que modifiquen la legislación nacional. Según la ley aprobatoria para Venezuela, las decisiones de la Comisión, máximo organismo del Acuerdo que modifiquen la legislación nacional "o sea materia de la competencia del poder legislativo, requieren para su aprobación de una ley formal.

h) Con respecto a las normas de la Comisión, cuyo contenido no afecte las materias de la competencia legislativa. La ley aprobada señala que serán puestas en vigor por el Ejecutivo Nacional "en la oportunidad en que lo considere procedente, conforme a las disposiciones del Acuerdo".

e) En relación con las normas de la Comisión en materia la vigencia y disposiciones internas que regulen la actividad de dicho organismo. Se estableció que tales normas serían puestas igualmente en vigor, como se señaló para las indicadas en la letra "b", por el ejecutivo nacional, en las mismas condiciones, esto es, cuando lo considerase procedente conforme a las disposiciones del Acuerdo.

d) Las normas nacionales de aplicación de las decisiones. Las indicadas normas son dominadas como "reglamento nacionales" y han de ser dictadas por el ejecutivo nacional.

e) Los regímenes nacionales especiales. Alude esta figura a las decisiones de la Comisión, que establezcan la posibilidad de que cada país miembro pueda adoptar un régimen propio, el cual estaría sometido a la competencia del ejecutivo nacional; sin embargo, para el legislador tal competencia no podría operar cuando sobre la materia se requiere aprobación legislativa mediante Ley.

Al dictarse la ley de aprobación del Acuerdo Subregional Andino, el legislador luchó por atenuar el efecto supranacional de la norma aprobada, lo cual hizo al aplicar el dispositivo de la Constitución, regulador de los tratados en general, ya que ella salvo la delicada labor de interpretación extensiva, que se haga concordadamente, de varias disposiciones de nuestro texto fundamental, no tiene previsiones para atender a un régimen de integración que exija la recepción automática de las normas de los organismos comunitarios en el ordenamiento jurídico interno, verdadera base y garantía de un sistema como el que se delineaba en el Acuerdo.

Al efecto, en la constitución se establece que la aprobación de los tratados o convenios internacionales, celebrados por el Ejecutivo Nacional, deberá efectuarse mediante la ley especial (artículo 128). Este principio sufre una serie de excepciones: la primera de las excepciones está constituida por la circunstancia de que sea menester, durante el receso de las cámaras, en virtud de la urgencia de la medida, autorizar la ejecución provisional del tratado, lo cual corresponde a la comisión delegada del Congreso; pero, en este caso, se requiere someter posteriormente la cuestión a la aprobación del Congreso. Otra excepción es la aprobación mediante decreto del ejecutivo, en los casos en que, mediante los tratados, se trate simplemente, de ejecutar actos ordinarios de las relaciones internacionales o, "ejercer facultades que la ley atribuye expresamente a ejecutivo nacional".

Aplicando los principios constitucionales a la recepción de las disposiciones del Acuerdo de Cartagena ella se debe realizar, según el artículo único de la ley aprobatoria, sólo mediante un acto de derecho interno. Ahora bien, se ha alegado, desde la vigencia de la ley aprobatoria que sus exigencias contradicen el espíritu, propósito y cazón de acuerdo subregional, que es el de crear instituciones comunitarias que dirijan el proceso de integración económica, respecto de lo cual el artículo 108 de la Constitución establece: "Artículo 108: La República favorecerá la integración económica latinoamericana.

A este fin se procurará coordinar recursos y esfuerzos para fomentar el desarrollo económico y aumentar el bienestar y seguridad comunes".

Lo anterior es el núcleo del problema que se planteó con toda su complejidad en el recurso que se introdujo contra el parágrafo primero del artículo único de la Ley Aprobatoria. En efecto, el 21 de junio de 1982, fue ejercida la acción popular de inconstitucionalidad. ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno, contra el parágrafo primero del artículo único de la Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cartagena, por estimarlo violatorio de los artículos 128 y 190, ordinales lo. y 5o. de la Constitución.

El recurrente señaló, en su libelo, que el parágrafo primero de artículo único de la Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cartagena despoja al ejecutivo nacional de su competencia constitucional y atribuye al Congreso una potestad que no tiene. Al efecto, estima que, la Constitución prevé dos tipos de legislación, según sea el órgano de donde provenga: hay una legislación congresional (artículo 139) y una legislación ejecutiva (artículo 128, ordinal 80. del artículo 190 y artículo 241). La potestad del poder ejecutivo deriva, en unos casos, directamente de la Constitución, como es la legislación que dicta durante el estado de emergencia o cuando celebra tratados que no requieren de la aprobación del Congreso; y, en otros casos, de una habilitación dada por la Cámara Legislativa.

Considera el recurrente que, cuando el parágrafo primero del artículo único de la Ley de Aprobatoria del Acuerdo de Cartagena dispone que las decisiones del Acuerdo de Cartagena que "modifiquen la legislación venezolana o sean materia de la cometencia del Poder Legislativo", deben ser aprobadas mediante una ley.

viola el artículo 128 de la Constitución, en concordancia con los ordinales lo y So del artículo 190 del mismo texto fundamental. La violación del artículo 128 deriva del hecho de que se priva al Ejecutivo Nacional de la potestad de ejecutar obligaciones preexistentes de la República, como son las asumidas en el Acuerdo de Cartagena y, la de los ordinales 10. y 50. del artículo 190 dada la circunstancia de que la potestad de ejecutar las leyes y de dirigir las relaciones exteriores corresponden al Presidente de la República.

Del mismo modo, señala el recurrente que, cuando el Congreso somete al requisito de una ley aprobatoria las decisiones de la Comisión que "modifiquen la legislación venezolana o sean materia de la competencia del Poder Legislativo", viola también el artículo 108 de la Constitución porque esa reserva, lejos de favorecer la integración económica latinoamericana, la complica y desnaturaliza, pues exige un requisito más que no pide la Constitución.

Indica, al efecto, que las decisiones del Acuerdo de Cartagena son actos que se dictan para dar cumplimiento al Pacto Subregional Andino, y que el ejecutivo nacional debe velar porque esas decisiones se cumplan en el país. Las decisiones son actos de ejecución del tratado que no requieren de aprobación del Congreso, por lo cual el ejecutivo nacional, como órgano director de las relaciones exteriores tiene la potestad de apreciar la oportunidad de aplicar esas decisiones o de rechazarlas si considera que violan el ordenamiento jurídico comunitario.

Otra prueba de la actitud indecisa y titubeante del legislador está en el artículo lo. de la Ley Aprobatoria del Tratado que creó el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena suscrito en Cartagena, el 28 de mayo de 1979, ya que él declara que "se aprueba en todas sus partes"; pero a pesar de esta tajante disposición, de inmediato el artículo 2o. hace una fuerte reserva a la aplicación de las decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena al exigir su aprobación mediante una ley del Congreso de la República cuando ellas modifiquen la legislación venezolana, c sean dictadas en materia de la competencia del poder nacional.

Al efecto, debe señalarse que el artículo lo. del tratado aprobado establece como fuentes del régimen comunitario andino a las siguientes: 1. A. El Acuerdo de Cartagena, sus protocolos e instrumentos adicionales; B. "El presente tratado"; C. Las decisiones de la Comisión: D. Las resoluciones de la Junta.

Asimismo, el artículo 2 establece que las decisiones de la Comisión desde el momento de su aprobación por dicho organismo. El artículo 3 insiste en que las "decisiones de la Comisión" sean directamente aplicables a los países miembros, desde la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que ellas señalen una diferente.

De allí que, cuando la ley nacional afirma aprobar en todas sus partes el tratado, pero al mismo tiempo impide la vigencia automática de las decisiones de la Comisión que modifiquen la legislación nacional o sean de reserva legal, está alterando su declaración originaria, así como lo dispuesto en los artículos 2 y 3 del tratado creador del Tribunal. Más adelante, cuando el artículo 3 de la ley aprobatoria ordena que la norma contenida en los artículos 28, 29, 30 y 31 del Tratado, esto es, la relativa a la "interpretación prejudicial" se efectúe en el sentido expresado en los artículos 129, 205 y 211 de la Constitución de la República de Venezuela, está sometiendo a condición la eficacia de las decisiones del Tribunal y haciéndole perder parte de su autonomía. No puede menos que recordarse, al efecto, que el artículo 36 del tratado prohíbe que éste sea suscrito con reservas.

Respecto de las normas constitucionales exhortadas por la Ley Aprobatoria, el artículo 129 de la Constitución alude a la cláusula que debe ser insertada en todos los tratados, convenios y acuerdos internacionales, en virtud, de la cual las partes se obligan a decidir por vías pacíficas las controversias que pudieran suscitarse entre ellas motivo de su interpretación o ejecución. El artículo 205 establece la autonomía de los jueces y su independencia de los demás órganos del poder público y el artículo 211 consagra el carácter máximo de la Corte Suprema de Justicia y la inapelabilidad de sus decisiones.

Es decir, que la Ley Aprobatoria del Tratado regresa con mayor aspereza que los textos que lo antecedieron, sobre el problema planteado por el artículo único primera parte de la Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cartagena. En efecto, respecto al protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena, denominado Protocolo de Quito mediante la Ley Aprobatoria del protocolo de Quito, suscrito en Quito, Ecuador el 12 de mayo de 1987 (publicada en la Gaceta Oficial No. 33.958 de fecha 4 de mayo de 1988), Venezuela se limita a aprobar en todas sus partes dicho protocolo.

De allí que, el parágrafo 1 de la Ley Aprobatoria del Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena replantea con más fuerza el dilema de la recepción automática o mediante conversión de los Estados, agravando la situación existente, al imponerle pautas a la interpretación prejudicial del Tribunal Andino.

Recordemos que el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena conoce de tres tipos de acciones diferentes:

1. De la acción de nulidad contra las decisiones de la Comisión y de las resoluciones de la Junta.

2. De la acción de incumplimiento; y,

3. De la interpretación prejudicial.

El objeto de la interpretación prejudicial es asegurar la aplicabilidad uniforme en el territorio de los países miembros, de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena. La interpretación prejudicial puede producirse: A. En un proceso sujeto a recurso en el derecho interno; B. En un proceso no susceptible de recursos en el derecho interno.

En ambos casos, la legitimidad para solicitar la interpretación prejudicial compete al juez nacional; pero si la sentencia no es susceptible de recurso podrá actuar tanto de oficio como a instancia de parte. Cuando el proceso sea susceptible de recurso, el juez de la causa, una vez solicitada la interpretación prejudicial, continuará su trámite y, si llegase a la etapa de sentencia sin haber recibido el pronunciamiento del Tribunal Andino, deberá dictar su decisión.

En el caso en que la sentencia no fuere susceptible de recurso, el juez suspenderá el procedimiento hasta tanto obtenga la sentencia del Tribunal Andino.

Lo anterior, explica el por qué en el juicio que tiene alzada u otro recurso, el juez puede sentenciar aun cuando no haya recibido la interpretación prejudicial del Tribunal. Por el contrario, al juez superior le corresponde suspender el procedimiento de alzada hasta que reciba la interpretación del Tribunal Andino. El problema se plantea en los casos en los cuales existe la posibilidad del recurso de casación (¿debe en tal caso esperar el juez superior el dictamen del Tribunal Andino, o por lo contrario, debe sentenciar apenas concluido el proceso?, ¿y la casación, debe esperar la interpretación que ha sido solicitada?).

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