Características y significado del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena

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I. ORIGEN DEL GRUPO ANDINO. II. ACUERDO DE INTEGRACION SUBREGIONAL. PAISES MIEMBROS. III. OBJETIVOS FUNDAMENTALES. IV. INSTITUCIONES DEL ACUERDO ORIGINAL. V. INSTITUCIONES DEL SISTEMA ANDINO. VI. SUCESION DE PROTOCOLOS MODIFICATORIOS . VII. SOLUCION DE CONTROVERSIAS. VIII. TRIBUNAL DE JUSTICIA DEL ACUERDO DE CARTAGENA IX. ORDENAMIENTO JURIDICO. X. COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL. XI. PROYECTO MODIFICATORIO DEL TRATADO DEL TRIBUNAL Y XII. CONCLUSIONES.

La historia documental de la integración latinoamericana, así como la de los tribunales comunitarios recoge, además de otros esfuerzos colectivos de nuestros países, la experiencia centroamericana que cabe precisamente en esta oportunidad, cuando Nicaragua nos recibe generosamente en esta importante cita internacional organizada por la Excma. Corte Centroamericana de Justicia. Me refiero al Tratado Multilateral de Libre Comercio Integración Centroamericana¹ y al Tratado de Creación de la Corte de Justicia Centroamericana de 1907 o Corte de Cartago que, como bien lo dice el Magistrado doctor Jorge Antonio Giammattei, es el "antecedente mediato" de la actual Corte Centroamericana de Justicia, el "primer Tribunal internacional de justicia permanente y obligatorio".

Ahora bien, para dirigir nuestra exposición hacia el proceso de la integración andina, comencemos por recordar que la iniciativa de constituir este Grupo Subregional o Pacto Andino, como generalmente se le conoce al Acuerdo de Integración Subregional que, con el Protocolo de Trujillo, establece el Sistema Andino de Integración.

Pues bien, la iniciativa de dar forma jurídica internacional e institucionalizar al Grupo Andino, surgió merced a las regulaciones aprobadas por la entonces Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) creada en 1960. Efectivamente, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de los países integrantes de la ALALC, aprobó las resoluciones No. 202 y 203 bajo la denominación de "Normas especiales para los acuerdos subregionales" y "Bases de un acuerdo subregional entre Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela". Este anhelo de integración, impulsado cada vez más por los países de la subregión, dio lugar a que los presidentes de Colombia, Chile y Venezuela y los representantes de Ecuador y Perú, mediante la Declaración de Bogotá, abrieran el camino para la constitución de la denominada "Comisión Mixta" que, con carácter técnico e integrada por funcionarios de los diversos Países Miembros, comenzara a preparar el documento que posteriormente, sería el Acuerdo de Integración Subregional, inspirado como dice el preámbulo de este Tratado, en la Declaración de Bogotá3 y en la Declaración de Presidentes de América4 y cumpliendo de esta manera, con el propósito presidencial de impulsar "la formación del Mercado Común Regional", mediante los acuerdos subregionales de integración.

La antedicha Comisión Mixta, inició sus reuniones en junio de 1967; luego, durante la discusión del esquema del Proyecto de acuerdo subregional, consideró oportuna la aprobación del documento titulado "Bases del Acuerdo Subregional", sobre el cual trabajarían el grupo de expertos designados por cada uno de los países con el propósito de elaborar un documento final, el cual sería acogido por los delegados gubernamentales luego de que conocieran el informe de labores presentado a la V Reunión de esta Comisión Mixta. En la siguiente y VI Reunión, se agregaron al citado documento los últimos criterios aportados por los expertos de cada uno de los países promotores de esta nueva organización. Concluida esta labor, Bolivia, Colombia y Chile estuvieron dispuestos para suscribir el documento final en los términos acordados por los expertos;

Perú, mantuvo sus reservas; Venezuela expresó que se abstenía de pronunciarse hasta tener una posición oficial de su gobierno, y Ecuador lamentó no poder acompañar a las manifestaciones de Bolivia, Colombia y Chile, por considerar que como el gobierno de entonces en breves días concluía su mandato, debería ser el nuevo gobierno el que tome la decisión que corresponda. Sin embargo, para no interrumpir por mucho tiempo este proceso de negociación y en la esperanza de llegar a la suscripción del proyecto de integración, Ecuador propuso que la VI Reunión de la Comisión Mixta se declare en receso hasta el 10 de octubre del mismo año 1968, receso que fue aprobado por unanimidad.

II Efectivamente, aunque no en la fecha propuesta por Ecuador, sino en mayo de 1969, continuó la VI reunión de la Comisión Mixta en su segunda y última parte. En la sesión plenaria del día 24 de ese mes y año, con excepción de Venezuela, los demás países comprometidos en el proyecto de integración, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, aprobaron el texto del proyecto de Acuerdo de Integración Subregional, el cual dos días después, el 26 de mayo de 1969, fue suscrito en Bogotá por los plenipotenciarios de los indicados países. De inmediato, la "Comisión", órgano máximo del Acuerdo creado por este mismo instrumento, mediante su primera Decisión, designó con el nombre de "Acuerdo de Cartagena" al Acuerdo de Integración Subregional, seguramente en razón de que en esa hermosa ciudad colombiana se realizaron las discusiones del instrumento constitutivo del grupo y de que en ella también fue firmado por los expertos gubernamentales, el texto por ellos convenido, para someterlo a la consideración y suscripción de los plenipotenciarios de los mencionados países que serían los miembros del Acuerdo.

Por otra parte, profundizando en este recuento del proceso histórico de la integración andina, antes de referirme a sus propósitos e instituciones, vale recordar que Venezuela, país que inicialmente no suscribió el Acuerdo de Cartagena, afortunadamente lo hizo después de algunos años, el 13 de febrero de 1973, fecha desde la cual, temporalmente, fueron seis los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena. Posteriormente, Chile, decidió denunciar este instrumento internacional, separándose del Acuerdo, el 5 de octubre de 1976. Desde este día, volvieron a ser cinco los Países Miembros del Acuerdo: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.

Como en este Acuerdo se había previsto que su vigencia tendría lugar cuando tres de los países suscriptores hubieren comunicado su aprobación a la Secretaría Ejecutiva de la ALALC, este procedimiento concluyó el 16 de octubre de 1969, con las ratificaciones de Colombia, Chile y Perú. Al mes siguiente. Ecuador y Bolivia comunicaron su adhesión y por último, como se dijo anteriormente, Venezuela se incorporó al Acuerdo el 13 de febrero de 1973.

III El Acuerdo de integración Subregional, en los términos en los cuales fue aprobado, destaca como finalidad última del proceso de integración la "de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión", promoviendo para el efecto, desarrollar sus países en forma equilibrada y armónica, acelerar su crecimiento mediante la integración económica, facilitar su participación en el proceso de integración regional y establecer las condiciones propicias para la conversión de la ALALC en un mercado común, propósito que en en Protocolo de Quito fue mencionado como "la formación gradual de un mercado común latinoamericano".

Adicionalmente, mediante el citado Protocolo de Quito, se incorporaron importantes y nuevos elementos a los objetivos de la integración. Así, se estableció que el desarrollo de los países asociados debe cumplirse en condiciones de equidad y que la integración y cooperación, además de ser económica, debe ser también social, proponiendo acelerar el crecimiento, generar la ocupación y mirar hacia el mercado común latinoamericano.

No obstante lo literalmente previsto en el Acuerdo, si bien hemos sobrepasado los primeros 25 años de vida de la integración subregional, consideramos que aún falta y en gran medida, el cumplimiento de los objetivos propuestos. Todavía queda mucho por hacer para lograr el inmenso propósito "de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la subregión".

Para alcanzar los citados objetivos y cumplir con la finalidad principal del Acuerdo de Cartagena, en el mismo documento se acordó la adopción de una serie de mecanismos dirigidos fundamentalmente a la armonización de políticas, a la programación conjunta, a la adopción colectiva de un solo programa de liberación y de un arancel externo común, a la integración física, al desarrollo del sector agropecuario y a la mejor canalización de los recursos. Con el Protocolo de Quito, modificatorio del Acuerdo, a título complementario, se dio mayor precisión a estos mecanismos refiriéndose a las acciones externas, al desarrollo científico y tecnológico, a la integración fronteriza, al área de turismo, a la conservación de los recursos naturales y al medio ambiente, al sector de los servicios, al desarrollo social y al campo de la comunicación social. Dentro de todo esto, se mantiene el compromiso de conceder un tratamiento especial o preferencial a los dos países miembros que fueran calificados como de menor desarrollo económico relativo: Bolivia y Ecuador.

A esta fecha hemos avanzado significativamente en el cumplimiento de varios de esos objetivos del Acuerdo. Cabe destacar la adopción del Arancel Externo Común y del Programa de Liberación. En la actualidad , una vez superada, con plazos adicionales y en términos generales, la posición de uno de los Países Miembros, aceptada por los otros, de no mantener condiciones iguales en el campo arancelario, podemos decir que el libre tránsito de mercancías y la aplicación del Arancel Externo Común en los países del Grupo Andino, aunque en forma diferenciada, avanza hacia su completa realización. El programa de liberación está garantizado con la prohibición de imponer gravámenes y restricciones, los cuales fueron definidos de manera precisa por el propio Acuerdo de Cartagena. Además, todos los compromisos se rigen por lo dispuesto en el instrumento constitutivo del Tribunal de Justicia, constituyen el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, cuyo cumplimiento le corresponde velar al Tribunal comunitario, como veremos más adelante, cuando hablemos de las funciones del Tribunal.

IV Por otra parte, el Acuerdo de Cartagena consideró la conveniencia de crear dentro de su estructura institucional, tanto órganos principales como órganos auxiliares. Entre los primeros creó la Comisión y la Junta y entre los segundos, los Comités Consultivos.

La Comisión del Acuerdo (actualmente Comisión de la Comunidad) fue el órgano máximo de la integración conformado con la representación plenipotenciaria de cada uno de los Países Miembros. Se ha dicho que es el órgano legislativo de la integración. La Junta del Acuerdo, en cambio,. fue creada como un órgano de carácter técnico, que debía estar integrada por tres miembros que podían ser nacionales de cualquier país latinoamericano, pero totalmente independientes de sus respectivos gobiernos y de los Países Miembros del Acuerdo, con la misión de defender exclusivamente el interés subregional. De estos dos órganos principales del Acuerdo se originaron los dos conjuntos de elementos constitutivos del ordenamiento jurídico andino: "Las Decisiones de la Comisión" que son las normas aprobadas por este organismo y las Resoluciones de la Junta" que son las determinaciones tomadas por sus miembros, sea por facultad directa del Acuerdo o por encargo del máximo organismo de la integración, cuyo ordenamiento jurídico está compuesto además del propio Acuerdo de Cartagena y del Tratado del Tribunal, por las referidas Decisiones de la Comisión y Resoluciones de la Junta.

Por la existencia de estos dos órganos principales, en la literatura de la integración se consideraba que el Grupo Andino, contaba con la función legislativa ejercida por la Comisión y con la función ejecutiva cumplida por la Junta y que, dentro de la clásica división de los poderes nacionales con los cuales se ha querido mostrar similitud, hacía falta la conformación de la función judicial. Consecuentemente, convencidos de esta necesidad, se fue madurando la idea de crear el Tribunal de Justicia, hecho que, como veremos más adelante se produjo en 1979, año en el que también se creó el Parlamento Andino 6 el cual quedó incorporado como el cuarto órgano principal del Acuerdo, desde la entrada en vigor del Protocolo de Quito7. La función del Parlamento, en cuanto a la integración, es la de actuar "como órgano deliberante Común del proceso de Integración Subregional,…" 8 , carácter con el que fue creado atribuyéndole la competencia para "examinar la marcha del proceso de integración subregional a través de los informes anuales de lor órganos de los convenios y acuerdos andinos y de las informaciones que considere conveniente solicitarles;…"

Después de las modificiaciones del Acuerdo de Integración Subregional producidas por la suscripción del Tratado que creó el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena y por el Protocolo de Quito que integró al Parlamento Andino a la estructura institucional, en estos días, luego de la vigencia del Protocolo de Arequipa, que estableció el Sistema Andino de Integración, la conformación de sus instituciones ha tenido varías modificaciones.

Como dijimos antes, los órganos principales de la integración andina fueron la Comisión y la Junta. Posteriormente, en el orden de su incorporación, desde el 19 de mayo de 1983, se constituyó como tercer órgano principal, el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, y por último, el Parlamento Andino quedó reconocido como cuarto órgano principal del Acuerdo desde el 25 de mayo de 1988. En efecto, el Protocolo de Quito, en una nueva disposición, enumera en el orden indicado los órganos principales del Acuerdo y en la misma norma establece los órganos auxiliares y los subsidiarios, siendo los primeros los Consejos Consultivos y los subsidiarios, aquellos que establezca la propia Comisión. Se destaca entre los primeros a los Consejos Empresarial y Laboral, los cuales durante el largo proceso de ejecución y administración de la integración de una u otra forma han estado involucrados en las diversas etapas de la integración subregional.

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