El Proyecto de Codificación de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa
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Preámbulo.
Escribir un artículo para rendir homenaje a un maestro del Derecho, jurista y pensador como Edmundo Durán Díaz, constituye una obligación que nos pone en el camino de encontrar aquellos temas que le eran caros a su formación personal, de defensor de los derechos humanos y convencido de que el Derecho constituía la base fundamental para un desarrollo humano, lejos de la arbitrariedad del poder. Ello la razón para ubicarnos en el ámbito del Derecho Administrativo, que en el mundo actual hace viable jurídicamente las garantías y derechos constitucionales por los que vivió y luchó el distinguido profesor objeto de homenaje, cuya ejemplar vivencia nos seguirá guiando aún después de su desaparición física.
? El proyecto de codificació n de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En el H. Congreso Nacional se tramitan dos proyectos relacionados con el Derecho Administrativo: el signado con el número 23-740, ingresado el 17 de septiembre de 2001, iniciativa de la Comisión de Legislación y Codificación, que contiene la propuesta de "Codificación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa"; y, el signado con el número 22-633, que auspicia el Presidente de la Corte Suprema de Justicia y que contiene el Proyecto de "Ley Reformatoria al Art. 38 de la Ley de Modernización del Estado y al Art. 6S de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa". Mientras el primero se distribuyó a los legisladores, el segundo se encuentra en el orden del día de la legislatura para ser sometido a segundo debate, con posibilidades de aprobarse.
• Aprobación por el ministerio de la ley.
Conforme dispone el Art. 160 de la Constitución, el "Proyecto de Codificación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa" se encuentra aprobado por el ministerio de la ley. Las razones, si fue remitido a la Presidencia del Congreso con oficio 514-P-CLN-HCN-DR., fechado 17 de septiembre de 2001, con fe de presentación y recepción en la ,Secretaría del Congreso Nacional en iguales día, mes y año, a las llH50, con número de trámite 14537; el documento que contiene el proyecto fue distribuido a los legisladores con fecha 18 de septiembre de 2001, según aparece en la portada del ,proyecto indicado, es claro que han transcurrido más de treinta días, plazo constitucional para que los Legisladores formulen observaciones, al no haberse producido ninguna la Comisión debe remitirlo al Registro Oficial para su publicación, como en forma imperativa faculta la norma constitucional citada.
Como no se ha producido el hecho señalado en los párrafos anteriores, para efectos del presente análisis, consideraremos la Codificación como un Proyecto de Ley.
? El proyecto de Codificación y sus fuentes.
La vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa tiene 79 artículos y cuatro Disposiciones Transitorias. El Proyecto tiene 93 artículos y una sola Disposición Transitoria.
Las fuentes para la codificación han sido diecinueve leyes de diverso rango. Incluyendo entre ellas, desde la Constitución Política de la República, en actual vigencia; la Ley 035-CL, nombrada "Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", de febrero 28 de 1968, que publicó el Registro Oficial número 338, de marzo 18 de 1968; las pos teriores reformas de los gobiernos de facto, contenidas en los Decretos Supremos 1077,891,611 Y 1429, publicados en los Registros Oficiales números: 392, de 17 de septiembre de 1973; 636,de septiembre 11 de 1974; 857, de julio 31 de 1975; y, 337, de mayo 16 de 1977, respectivamente; las resoluciones del Tribunal Contencioso Administrativo publicadas en los Registros Oficiales 722 y 936 de 9 de julio de 1991 y mayo 15 de 1992, respectivamente. La Ley 20, publicada en el Suplemento al Registro Oficial 93 de diciembre 23 de 1992, que contiene las reformas constitucionales que crearon los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo; la Ley de Modernización del Estado; la Resolución 5/95, publicada en el Registro Oficial 679, de abril 20 de 1995; la Ley de Arbitraje y Mediación; además de la Ley sin número publicada en el Registro 6ficial 47 de octubre 16 de 1996; la Ley 39, publicada en el Registro Oficial (Suplemento) 201, de noviembre de 1997; la resolución de la Corte Suprema de Justicia s/n, publicada en el suplemento al Registro Oficial 213, de noviembre 11 de 1997; la Ley 68, publicada en el Registro Oficial 279, de Marzo 19 de 1998; el Decreto Ejecutivo 1352, publicado en el Registro Oficial 300, de 18 de octubre de 1999; la Ley 2000-1, publicada en el Registro Oficial 144, de agosto 18 de 2000, hasta la Ley 2001-45, publicada en el Registro Oficial 371, de 19 de julio de 2001.
No aparecen citadas entre las fuentes, aunque lo son y deberían agregarse como tales, para que la Codificación pueda ser completa y armónica con el sistema legal vigente: la Ley 27 de Casación, que tiene directa incidencia sobre la jurisdicción contencioso administrativa como Tribunal de única instancia, publicada en el Registro Oficial 192, de Mayo 18 de 1993; la Resolución de la Corte Suprema de Justicia publicada en el Registro Oficial 203, de 12 de mayo de 1993, que aclaró el alcance de la norma contenida en el artículo 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para fijar la competencia de los Tribunales Distritales de la Materia, tanto del lugar donde se orig inó el acto administrativo como en el lugar donde generó efectos; la Resolución de la Corte Suprema de Justicia, publicada en el registro Oficial 310, de noviembre 5 de 1993í' que determino la jurisdicción de los diferentes Tribunales Distrital de lo Contencioso Administrativo del Ecuador, creados por la reforma constitucional de diciembre de 1992; el Decreto Ejecutivo número 1634, publicado en el Registro Oficial 411 de 31 de Marzo de 1994, mediante el cual se dictó el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, que tiene directa relación con la actividad del Contencioso Administrativo; la Ley reformatoria de la Ley de Casación, publicada en el Registro Oficial 39, de abril 8 de 1997; y, la Resolución de la Corte Suprema de Justicia , publicada en el Registro Oficial 243 de enero 26 de 1998, que permite al abogado defensor autorizado de un proceso, a presentar el recurso de casación con su sola firma.
Los cuerpos legales citados en el párrafo anterior tienen directa incidencia en el trámite de procesos en la vía contencioso administrativa y deben incluirse en las normas de la Ley aplicable a aquella, ya que por haber sido dictadas con posterioridad a la Ley de 1968, requieren ser incorporadas en la codificación que actualiza la Ley Y sus reformas; especialmente en tanto vivimos en un sistema jurídico, cuyo ordenamiento determina una consecuencia, coherencia y concordancia que permita armonizar los cuerpos legales que regulan la vida del sistema jurídico constitucional de nuestro Estado.
• Cuestiones jurídico previas.
El Proyecto de Codificación es un aporte valioso de la Comisión de Legislación y Codificación del Congreso Nacional; bastante bien estructurado, actualiza las normas de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, proponiéndose armonizarlas con las reformas constitucionales que orig inaron la descentralización de la justicia administrativa en Ecuador, a partir de la Ley 20 que en diciembre de 1992 reformó la Constitución de entonces. El esfuerzo ha sido cuidadoso, técnicamente concebido y nos proporciona una importante norma jurídica, que por haber entrado en vigencia por el misterio de la ley, como se indicó antes, debe actualizarse para incluir en ella las nuevas dimensiones de la justicia administrativa, estableciéndose la necesidad de una urgente reforma.
• ¿Es orgánica la Ley?
Una primera cuestión es si la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa tiene o no el carácter de orgánica.
La respuesta se encuentra en su origen. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo nace en la constitución de 1967, constando en el artículo 213 de ella el siguiente texto:
"Art. 213. – Tribunales 4e lo Contencioso.-, Los Tribunales de lo Contencioso – con sede en Quito y jurisdicci6" en todo el territorio nacional – conocer4" y decidir4n de las cuestiones contencioso administrativas y contencioso tributarias. "
La indicada Constitución, en su artículo 215 fijaba el ámbito de competencia del Tribunal, por lo que el Congreso Nacional dictó la Ley de/la Jurisdicción Contencioso Administrativa en febrero de 1968, (…) en el registro Oficial 338 de marzo 18 de 1968, en consecuencia la Ley tiene 33 años de vida, con cuatro reformas logradas en el gobierno de facto de 1974 – 1975 Y algunas reformas indirectas, producto de otras leyes como la de Modernización del Estado en 1993 y la creación de los Tribunales Distritales producida en 1992.
• Origen constitucional
La Constitución vigente, en su artículo 196, establece la facultad de las personas para accionar contra los actos administrativos generados por las Funciones del Estado, lo que se podrá obrar ante los correspon dientes órganos de la función Judicial, conforme lo determine la ley, que en el presente caso es la de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
La Constitución de 1967 no tenía clasificadas las leyes, sólo daba una definic ión de ley, cuando el artículo 144 definía los actos legislativos, expresaba que: … "Se entiende por ley la norma de carácter obligatorio y permanente que versa sobre materias de interés general.".
La Constitución de 1998, vigente a esta fecha, en el artículo 140 define la ley como … "las normas generalmente obligatorias de interés común … ", concepto diferente al establecido en el artículo 1 del Código Civil, lo que ubica la de finición constitucional en el ámbito de las nuevas corrientes de la doc trina jurídica, siendo además jerárquicamente prevalente por su rango y temporalidad. La actual Norma Fundante, en el artículo 142, establece dos especies de leyes: las orgánicas y las ordinarias. Las leyes orgánicas tienen la facultad de prevalecer sobre las otras que no pueden modificarlas.
Tienen el carácter de orgánicas, según el último artículo invocado: en el número uno las leyes que regulan las funciones del Estado, su régimen seccional autónomo y los organisinos del Estado establecidos en la Constitución; y, en el número tres, las que regulan las garantías de los derechos fundamentales y los procedimientos para su protección.
La Ley de la Jurisdicción Contenciosos Administrativa se encuentra inursa en las dos situaciones prevenidas en la norma constitucional citada; está regulando la organización y actividad de uno de los organisinos del Estado, parte de la Función Judicial; y, además es la que permite aplicar el derecho garantizado a las personas en el número veintisiete, del artículo 23 de la Constitución, el derecho al debido proceso.
Igualmente posibilita aplicar las garantías constitucionales del artículo 24 de la Carta Magna del Estado Ecuatoriano para asegurar el debido proceso, en especial la contenida en el numeral diecisiete, que textualmente dice: "oo. 17. Toda persona tendrá derecho a acceder a los órganos judiciales y a obtener de ellos la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, sin que en caso alguno quede en indefensión ….. ".
• Relación con los Derechos Humanos.
Esta garantía constitucional realiza las que aparecen en los artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que determinan el primero, el derecho de las personas a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley; la segunda, el derecho de las personas a ser oídas públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones, lo que ejercerá en condiciones de plena igualdad. Completada con lo determinado en el número tres, del artículo 2, de la Parte 11 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que garantiza a las personas poder presentar un recurso efectivo cuando hayan sido violados sus derechos o libertades por quienes actúan en ejercicio de sus funciones oficiales.
Por todo lo anterior, es claro que la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por normar el ejercicio de las libertades y derechos fundamentales, regulando la garantía constitucional de tutela judicial efectiva contra los actos administrativos por exceso de poder, como se demuestra con las citas anteriores, tiene el carácter de orgánica y su aprobación, reforma, derogatoria o interpretación, precisa el voto de la mayoría absoluta de los integrantes del Congreso Nacional, como señala el artículo 143 de la Constitución, adicional a ello no puede ser modificada o afectada por otras leyes por tener el imperio de prevalecer sobre ellas.
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