La Responsabilidad de los Servidores Públicos y de Terceros

Descargue el artículo completo en PDF.
	16_Responsabilidades_de_Servidores_Publicos.pdf 320kB

INTRODUCCIÓN

En materia de Derecho Administrativo, no se puede profundizar estudios si no se tienen claros los conceptos de CONTROL y de RESPONSABILIDAD. El segundo es consecuencia del primero, porque en la administración pública deben haber controles establecidos en leyes y reglamentos para lograr que los recursos públicos (económicos, financieros, materiales y humanos) sean bien utilizados, es decir, logrando que constituyan una inversión y ahorro, mas no un gasto o pérdida para el Estado.

Cuando los controles en el manejo de los recursos públicos están bien definidos y ejecutados, se consigue generación efectiva de riquezas. Estos controles están presentes antes, durante y después de la ejecución de un acto o de un contrato administrativo, ejerciéndose en el Ecuador a través de las Instituciones Superiores de Control (Contraloría General del Estado, Procuraduría General del Estado, Ministerio Público, Comisión de Control Cívico de la Corrupción y Superintendencias —Título X de la Constitución Política del Ecuador-), así corno a través de los fiscalizadores de los contratos administrativos y de las auditorías internas.

De los resultados de los controles ejercidos nace la determinación de las responsabilidades para todos aquellos que administren los recursos públicos, así como para terceros que tienen relación directa o indirecta con tal administración. Estas responsabilidades están previstas en la Constitución Política (C.Po.), en Ley y en el Reglamento respectivo, con sus consecuentes grados de culpabilidad y sanciones, siendo las normas que rigen esta materia la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (LOCGE) y el Reglamento de Responsabilidades (Reg. Res.).

Recordemos que el Estado también es ente de responsabilidad frente a sus habitantes, la C.Po. en su artículo 20 así lo consagra, obligándolo a indemnizar a los particulares por los daños ocasionados debido a la insuficiente prestación de servicios públicos o de los actos de sus servidores en el desempeño de sus cargos. Esta obligación Estatal tuvo su nacimiento en la Revolución Francesa, cuando el concepto de soberanía se transfirió del Rey absolutista al pueblo. Desde entonces, nada excusa al Estado de su responsabilidad directa frente a sus contribuyentes y ciudadanos en general.

Pero, ¿en qué grado son responsables quienes prestan servicios públicos o realizan actos administrativos o celebran contratos públicos a nombre del Estado y de las Instituciones Públicas Estatales o Autónomas? Considero menester tratar este tema para proponer una mejor definición en los grados de responsabilidad para los servidores públicos y para quienes no siendo tales, estén relacionados directa o indirectamente en los contratos administrativos, es decir, los terceros.

CONCEPTO DE RESPONSABILIDAD

1) CONCEPTO.- En el lenguaje común, se entiende por responsabilidad el deber de responder por los actos propios, que hayan ocasionado daño a otros.

El Diccionario Jurídico del Dr. Guillermo Cabanellas de Torres dice en términos generales que RESPONDABILIDAD es: "Obligación de reparar y satisfacer por uno mismo o, en ocasiones especiales, por otro, la pérdida causada, el mal inferido o el daño originado." Le da el sinónimo de "DEUDA MORAL" y de hecho lo es, pues, quien es responsable por un acto está obligado a reparar el daño que haya causado. En Derecho Administrativo, el mismo diccionario indica que en lo que respecta al Estado "como persona de Derecho Público, sólo es posible hablar de responsabilidad civil", es decir, que tiene la obligación de resarcir el daño ocasionado por sí mismo o por terceros de quienes responde.

El artículo 20 de nuestra Carta Magna señala que "Las Instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios, estarán obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irroguen como consecuencia de la prestación deficiente de los servicios públicos o de los actos de sus funcionarios y empleados, en el desempeño de sus cargos." Y el artículo 120 dice: "No habrá dignatario, autoridad, funcionario ni servidor público exento de responsabilidad por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por sus omisiones."; mientras que el artículo primero del Reglamento de Responsabilidades (Reg. Res.), emitido por el Contralor General del Estado mediante Acuerdo No.917 el 23 de agosto de 1985 y publicado en el Registro Oficial No.258 del 27 de los mismos mes y año, señala que todos los servidores públicos son responsables de los actos ejecutados o de la omisión intencional o culposa…"

En definitiva, el concepto de Responsabilidad en Derecho Administrativo es que el Estado a través de sus dignatarios, autoridades, funcionarios o servidores públicos y terceros, se haga cargo de los efectos jurídicos que emanaron de sus actos u omisiones culposas o intencionales. Para librar su responsabilidad, tales sujetos deberá justificar su acto, es decir, que éste debe ser motivado conforme lo dispone el Art.24 numeral 13 de la C.Po. y el 31 de la Ley de Modernización del Estado. Por ejemplo, cuando un funcionario público emite una Acción de Personal para destituir del cargo a un servidor que no es de libre remoción, debe sentar en su Resolución el motivo de la destitución, que podría ser por indisciplina, por mal manejo de fondos públicos o por eliminación de partida presupuestaria. Si el Acto Administrativo no está debidamente motivado, acarrea responsabilidad para el funcionario emisor de tal Acto.

Situación similar es para emitir o eliminar partidas presupuestarias, adquisición o despojo de bienes muebles e inmuebles, etc. LA DETERMINACION TÉCNICA DE LA RESPONSABILIDAD Las responsabilidades en el Ecuador son determinadas por dos Órganos Superiores de Control, uno es el Congreso Nacional el cual, a más de tener la facultad privativa de legislar, tiene la facultad de controlar y determinar responsabilidades a los dignatarios (Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado, Ministro Fiscal, Defensor del Pueblo, etc.), a funcionarios y a empleados públicos. Este tipo de control y de determinación de responsabilidades se lo llama político porque termina en un enjuiciamiento de jurisdicción privativa de la Función Ejecutiva (Art.130 numerales 3, 8 y 9 de la C. Po.).

El otro Organo de Control Superior es la Contraloría General del Estado, la cual ejecuta el control técnico, en base a auditorías internas e externas, mediante informes y exámenes y Capítulo 5 de la LOCGE). A la determinación técnica de responsabilidades me referiré en este capítulo.

1) CLASES DE RESPONSABILIDADES Tanto la Constitución Política del Ecuador, como la Ley y el Reglamento, presentan dos grandes grupos de responsabilidades en el área administrativa, las cuales son:

1) Por el objeto: Responsabilidad Administrativa, Civil y Penal. (Secciones 2, 3 y 4 del Capítulo 5 de la LOCGE; Art.4 Reglamento de Responsabilidades). 2) Por el sujeto: Responsabilidad Principal y Subsidiaria (Art.5 Reg. Res.); y, Responsabilidad Directa y solidaria (Art.6 Reg. Res.).

POR EL OBJETO

a) Responsabilidad Administrativa.- Consiste en la inobservancia de las disposiciones legales y reglamentarias referentes a actos y contratos administrativos por parte de los servidores públicos y en el incumplimiento de sus funciones o cargos. Es decir, se trata de casos de indisciplina que se aplica en servidores públicos y por excepción en terceros.

La LOCGE en la sección 2 de su capítulo 5, define este tipo de responsabilidad corno administrativa culposa en que se trata del resultado de un análisis del grado de inobservancia de las disposiciones legales relacionadas con las funciones de los dignatarios y servidores públicos, definiendo 14 causales, siendo un caso propio de corrupción la causal 4: "Exigir o recibir dinero, premios o recompensas, por cumplir sus funciones con prontitud o preferencia, por otorgar contratos a determinada persona o suministrar información, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que hubiere lugar;"

La sanción dada por esta Ley es la multa de uno a diez sueldos básicos, pudiendo ser destituido de su cargo. (Art.46, inc. Primero). Pero esta misma Ley establece sanción por responsabilidad administrativa para los terceros o para personas jurídicas de derecho privado vinculadas con actos y contratos administrativos, con multa de $10 a $500, a ser recaudada por jurisdicción coactiva. (Art.47)

b) Responsabilidad Civil.- Cuando por acción u omisión, un funcionario o servidor público ha perjudicado económicamente a la institución donde sirve, ya sea manejando los recursos financieros o en el proceso de contratación o de ejecución de obra pública. Esta responsabilidad está definida en el 52 de la LOCGE: "…una acción u omisión culposa aunque no intencional de un servidor público o de un tercero… de un acto administrativo sin tomar aquellas cautelas, precautelas o precauciones necesarias para evitar resultados perjudiciales directos o indirectos a los bienes y recursos públicos."

El perjuicio financiero se lo establece y tramita mediante glosas (observaciones por irregularidades administrativas detectadas por auditoría que predeterminan responsabilidades, según No.1 del Art.53 LOCGE); que se notifican al funcionarió o servidor para que en 60 días presente pruebas de descargo, o mediante orden de reintegro (cuando el servidor ha desembolsado fondos públicos indebidamente, o entregado bienes del Estado o de instituciones públicas, o realizado obras o servicios sin fundamento legal, según el No.2 de la Ley Ibidem). De haberse vencido el plazo legal, el Contralor General del Estado dictará su Resolución.

Es menester acotar que en esta responsabilidad también pueden incurrir terceros sujetos al derecho privado, quienes son los contratistas constructores o que prestan un servicio y entre éstos últimos los fiscalizadores contratados. Todos ellos, de alguna forma están vinculados con el sector público, como podría ser mediante un contrato de obra o de prestación de servicios. Los terceros tienen 30 días de plazo para descargar su culpa. (Art. 48 incisos 2do y 3ro. LOCGE) La sanción es pecuniaria, es decir, que los culpables de responsabilidad tendrán en su contra títulos de crédito a favor del Estado o de la institución perjudicada los que se cobrarán mediante coactiva ejercida ya sea por la entidad o por la Contraloría General del Estado y 57 de la LOCGE).

c) Responsabilidad Penal.- Cuando por informes de auditoría se ha detectado casos de peculado o mal manejo de fondos públicos, tipificado en los artículos 257 (peculado) del Código Penal. Esta clase de responsabilidad determinada en el artículo 65 de la LOCGE, conlleva un procedimiento para ejercer la detención provisional del presunto responsable hasta pasarlo a manos de un juez de lo penal, también determinado en ambas Leyes antedichas. El informe de auditoría constituye la denuncia para que se dicte el auto inicial, la detención del implicado y la práctica de las medidas cautelares para garantizar los intereses del Estado.

Pero el peculado es el delito único por el que un servidor público debe responder penalmente, el artículo 65 de la LOCGE señala otros delitos por los que debe responder, que son el prevaricato, el cohecho y el enriquecimiento ilícito, éste último es el caso más común de corrupción que agobia a nuestro país (Arts.277, 285 y Capítulo innumerado del Código Penal).

POR EL SUJETO

d) Responsabilidad Principal.- Es cuando el sujeto (servidor público) está obligado a dar, hacer o no hacer algo, por causa del cargo que ocupa o por su participación de un contrato. Este es el caso de los titulares de cargo públicos. El artículo 5 del Reglamento de Responsabilidades la define como "Será principal la responsabilidad cuando el sujeto de la misma esté 'obligado, en primer término, a dar, hacer o no hacer una cosa,…"

e) Responsabilidad Subsidiaria.- Es cuando el responsable principal incumple, le corresponde a quien lo subrogue responder con el cumplimiento del cargo. Esta es la responsabilidad que acarrean los encargados de los cargos públicos. Pero la LOCGE en su artículo 43, concede a favor del responsable subsidiario los beneficios de orden y excusión.

f) Responsabilidad Directa.- Corresponde al funcionario o servidor público que ejerza funciones de administración ya sea financiera o de gestión y registro o custodia de bienes públicos. Ellos deben responder hasta por la culpa leve (Art. 42 LOCGE y 6 del Reg. Res.).

g) Responsabilidad Solidaria.- Es cuando recae sobre dos o más funcionarios o servidores públicos e incluso sobre terceros regidos por el derecho civil, pero que tienen vinculación con el acto o contrato administrativo.

Cabe acotar que la solidaridad se da entre el principal y los subsidiarios cuando la determinación de la responsabilidad se ha tramitado por glosa, mas no mediante orden de reintegro. En éste último caso, el Reg. Res. en su artículo 6, segundo inciso, manifiesta que la solidaridad se da solamente entre los responsables subsidiarios.

…