El Amparo Constitucional y los Asuntos Contractuales
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1.- Se entiende que en los contratos, por lo menos en teoría, debe existir una igualdad jurídica entre los contratantes, quienes entablan entre ellos relaciones de coordinación.
2.- Tal situación difiere a lo que acontece en las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, puesto que estos últimos están sometidos al imperium de las primeras, siendo sus relaciones de plena subordinación.
3.- Pues bien, este razonamiento elemental, junto con el hecho de que el Constituyente en el artículo 95 de la Constitución Política (CPR, en adelante) prescribe que la acción de amparo constitucional se interpondrá para cesar, evitar la comisión o remediar inmediatamente las consecuencias de un ACTO U OMISIÓN ILEGITIMOS de una autoridad pública, que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitución o en Instrumento Internacional, ha sustentado que el Tribunal Constitucional en diversas ejecutorias haya resuelto que la acción de amparo constitucional no pueda ser interpuesta contra actos que emanen de contratos o convenciones celebrados con instituciones del sector público, por mucho que la violación constitucional y el daño graves sean ostensibles.
4.- Tal postura ha sido elevada por parte del mismo Tribunal Constitucional al rango o jerarquía de Resolución Reglamentaria, tal como se lee del numeral 6 del artículo 50 del Reglamento de Trámite de Expedientes ante dicho Tribunal que consta concretamente transcrito en el Anexo 3 de este trabajo.
5.- Así, sobre la “materia contractual” el Pleno del Tribunal Constitucional, en su Resolución No.-054-2000-TP, dentro del Caso No.-374-99-RA, se pronunció de la siguiente manera:
“(…); ‘el acto u omisión ilegítimos de una autoridad pública’ que señala la Constitución en el primer inciso del artículo 95 no se refiere a actos u omisiones que se derivan de contratos vigentes en el país, en estos casos los conflictos a que pudieren dar lugar deberían ser ventilados en los Tribunales Contenciosos Administrativos o Fiscales. (…) el Tribunal no puede pronunciarse sobre la validez contractual pues tal cuestión no está dentro de sus competencias, establecidas expresamente por el artículo 276 de la Constitución Política de la República; y, menos todavía podría hacerlo mediante una acción de amparo”.
6.- De la resolución del Pleno del Tribunal Constitucional extraemos tres conclusiones expresas, a saber:
6.1 El Tribunal Constitucional no tiene como competencia pronunciarse sobre la validez de los contratos;
6.2) Los conflictos que se susciten por contratos, entiéndese de carácter administrativo, deberán ser resueltos por la justicia ordinaria, concretamente por los Tribunales Distritales de lo Contencioso y Administrativo; y,
6.3) El acto u omisión ilegítimo que nos habla el artículo 95 de la CPR al regular la materia del amparo constitucional no se deriva de los contratos.
7.- Sobre la primera conclusión podemos decir que, si bien es cierto, dentro de las competencias del Tribunal Constitucional no se menciona expresamente alguna que diga que aquel organismo puede pronunciarse sobre la validez de un contrato, no es menos cierto que, sea tarde o temprano, del análisis de una situación litigiosa puesta a su conocimiento, deberá obligatoria y necesariamente hacerlo, si las circunstancias particulares así lo exigen; aclaramos que no hablamos de la conveniencia u oportunidad de un contrato, sino de la mera validez del mismo.
8.- Respecto de la segunda conclusión, coincidimos con el criterio del Tribunal Constitucional, si dentro del conflicto se discuten situaciones de mera legalidad.
9.- Por último, sobre la tercera conclusión debemos indicar que la misma es inaceptable pues aquello no se prescribe expresamente ni tampoco se infiere del texto de la Norma Fundamental aquella premisa.
10.- Pero el fallo citado y comentado no es el único en tal sentido, pudiendo citar otros con la misma idea.
11.- Muchas veces el Tribunal Constitucional ha rechazado la demanda de amparo planteada sin mayor análisis, simplemente por el hecho de que la cuestión litigiosa gira en torno a un contrato y basados en lo prescrito en su Reglamento de Trámite de Expedientes; así, citamos como ejemplo el fallo expedido por los magistrados de la Primera Sala, en el Caso No.-628-03-RA, de fecha 08 de enero del 2004, publicado en el Registro Oficial No.-258 del 23 de enero del 2004, el cual en su parte pertinente dispone:
“Que respecto de las acciones derivadas del cum-
plimiento o incumplimiento de contratos están determinadas en la Ley, no siendo procedente la acción de amparo en casos de naturaleza contractual o bilateral, conforme el numeral 6 del artículo 50 del Reglamento de Trámite de Expedientes del Tribunal Constitucional, publicado en el Registro Oficial No.- 492 de 11 de enero de 2002”.
12.- Otras veces el Tribunal Constitucional ha cometido el craso error jurídico de sostener que, porque en el contrato se ha pactado una determinada jurisdicción y competencia en caso de conflictos, queda anulada la posibilidad de acceder a la tutela constitucional, la cual, como sabemos, es irrenunciable; así, citamos como ejemplo el fallo expedido por la Tercera Sala del Tribunal Constitucional, el 20 de enero del 2004, dentro del Caso No.-884-2004-RA, publicado en el Registro Oficial No.-524 del 15 de febrero del 2005, el mismo que, en su parte pertinente dispuso:
“CUARTA.- Que, tanto la acción de amparo constitucional cuanto la pretensión misma del accionante, no dejan duda alguna, por su forma y contenido, son ajenas a los principios generales y normativas que regulan la garantía de los derechos conocida como acción de amparo constitucional, y, además, ésta no fue instituida por el Legislador para suplir los mecanismos legales y judiciales que el ordenamiento jurídico establece, pues, tratándose como se trata de una vinculación contractual –Contrato de suministro de combustibles- las partes han convenido libre y voluntariamente, solucionar sus diferencias relativas al otorgamiento, vigencia y efectos, ante el Tribunal de la Cámara de Comercio de Quito conforme lo dispuesto en la Ley de Arbitraje y Mediación y su reglamento, así como a las solemnidades propias relativas a tal competencia y jurisdicción, no cumpliéndose de modo alguno los presupuestos para la procedencia de la acción de amparo”.
13.- En otras ocasiones, el Tribunal Constitucional ha formulado interpretaciones jurídicas absolutamente inconstitucionales, como el haber afirmado que el acto u omisión ilegítimo, materia del amparo constitucional, no puede derivarse de una relación contractual, afirma-ción ésta que, como ya lo hemos dicho, no consta en forma expresa ni tampoco implícita del texto del artículo 95 de la Constitución Política que regula la acción de amparo constitucional; así mismo, resulta equívoco el criterio del Tribunal Constitucional en el sentido de que los contratos, por el hecho de estar financiados por organismos internacionales, se sujetan a sus bases contractuales, las mismas que someten exclusivamente a las partes a la jurisdicción propia de la Ley de Contratación Pública y no a una tutela judicial especial como la que brinda la Constitución Política a través del Amparo Constitucional; así, el fallo expedido por la mayoría del Pleno del Tribunal Constitucional, en el Caso No.-151-2001-TP, el 22 de agosto del 2001 y que fuere publicado en el Registro Oficial No.-405 del 05 de septiembre del 2001 dispuso en su parte medular lo siguiente:
“Que el artículo 95 de la Constitución de la República señala que la acción de amparo tiene lugar cuando el acto o la omisión ilegítima de la autoridad pública viole o amenace violar un derecho consagrado en la Constitución y que de modo inminente cause o pueda causar un daño grave en perjuicio del recurrente, hecho de que se excluye la relación contractual sujeta a un debido proceso en el ámbito administrativo y jurisdiccional como lo señala en clara y debida forma la Ley de Contratación Pública. Que las acciones derivadas del cumplimiento o incumplimiento de contratos públicos están determinadas en la Ley, y en consideración de que no se trata de un acto administrativo, sino en la discrepancia en la ejecución de algo pactado bajo el consenso de voluntad, no es procedente recurrir a una acción de carácter extraordinario como es el amparo; además cuando se celebran contratos que están financiados por organismos internacionales, estos se sujetan sustancialmente a las bases de la contratación emanadas por tales organismos y a las leyes y, es evidente que la terminación unilateral se ha ceñido a tales normativas; ”.
14.- Así mismo, el Tribunal Constitucional ha rechazado demandas de amparo constitucional bajo el criterio de que las discrepancias que emanan del contexto de un contrato deben ser materia de un juicio de conocimiento y no de un proceso cautelar como es el de amparo; así, en el fallo expedido por la Primera Sala del Tribunal Constitucional el 12 de julio del 2006, dentro del Caso No.-0605-2005-RA, publicado en el Registro Oficial No.-322 del 27 de julio del 2006 se dijo:
“CUARTA.- Si bien los actos unilaterales y separables como los reconoce la doctrina son impugnables y sujetos a tutela constitucional, pues por estas actuaciones pueden afectarse derechos subjetivos, en el presente caso, nos encontramos frente a situaciones concretas en las que se hace el seguimiento de un contrato a través de actuaciones propias de la Fiscalización, sin que pueda verificarse ni se hayan demostrado actos de abuso o desviación de poder que deban ser tutelados. QUINTO.- Que se ha recurrido mediante esta acción de amparo constitucional, con el propósito de que se dejen sin efecto los oficios referidos en los antecedentes y que guardan relación al proceso contractual de imposición de multas al contratista, situaciones éstas que se encuentran debidamente regladas en el contrato administrativo que rige la relación, sin que mediante la acción que se propone, pueda este Tribunal determinar la procedencia o improcedencia de las mismas, cuya discusión y clarificación sólo podría ser correctamente analizada en el escenario de la jurisdicción contenciosa administrativa.- SEXTA.- Que en el caso que se analiza están presentes discrepancias y diversas y opuestas apreciaciones sobre la procedencia de la aplicación de las multas y cuestiones conexas; es decir, problemas vinculados exclusivamente con una temática que precisa decisiones declarativas de un juicio de conocimiento, asuntos que por su naturaleza son ajenos a la acción tutelar del amparo constitucional”.
15.- Sin embargo, y tal como ha quedado dicho en líneas anteriores, no solo que aquella es la postura en los fallos expedidos tanto por el Pleno del Tribunal Constitucional como por sus diversas Salas, sino que dicho criterio ha sido dispuesto como norma expresa en el Reglamento General aprobado por la misma institución para el manejo de todos sus trámites.
16.- El problema con la interpretación anterior radica no solo en que, quien lo dice es el guardián de la constitucionalidad en el Ecuador, sino que, en forma expresa, se está denegando el acceso a la justicia constitucional y a la tutela que ésta brinda.
17.- Amén a la falta de tutela judicial, hay que resaltar el craso error jurídico que se lleva a cabo con dichas interpretaciones formuladas por el Tribunal Constitucional, pues, para nuestro punto de vista, no es discutible que cualquier acto u omisión ilegítimos dispuesto por una autoridad pública y que surja del contexto de un contrato administrativo, bien puede ser reprochado, de entre diversas vías, por la constitucional, mediante el correspondiente amparo constitucional.
18.- Y tal aseveración no solo es propia de nosotros, puesto que en el Ecuador el profesor Rafael OYARTE MARTINEZ nos ratifica que: “(…) en los contratos administrativos existen actos administrativos separables, como la terminación unilateral del contrato, acto de naturaleza eminentemente unilateral y administrativa, por lo que debe sujetarse a los requisitos de legitimidad contenidos, principalmente, en la Ley de Contratación Pública. (…). En todo caso, hago presente –dice el eminente profesor citado- que el Tribunal Constitucional ha determinado, a mi juicio erradamente, que estos casos son, igualmente, de naturaleza bilateral al originarse en un contrato” .
19.- Y no solo hay que mencionar, como lo hace el profesor OYARTE MARTINEZ, a la terminación de un contrato, sino la falta de pago de planillas, imposición de multas, orden de ejecución de garantías, falta de recepción de la obra, etc., por lo que cualquier decisión ilegítima que tenga como antecedente el contrato celebrado entre el particular y alguna institución pública, bien puede ser reprochado ante algún juez constitucional, si se violentasen derechos de rango constitucional.
20.- La llamada teoría de los actos administrativos separables ha sido reconocida no solo por la doctrina constitucional, sino por el propio Tribunal Constitucional; así, este último, mediante su Primera Sala, en la Resolución No.-695-2001-RA señaló que estos actos administrativos separables “se materializan en las llamadas cláusulas exorbitantes en el derecho común, las cuales están fuera de la órbita normal del Derecho Privado, sea porque no es usual convenirlas, o porque serían antijurídicas a la luz de las normas privatísticas. Entre dichas cláusulas están las de terminación unilateral del contrato por causas imputables a la autoridad pública contratante o al contratista”.
21.- Relacionado sobre este mismo reconocimiento hay que señalar, según nos lo refiere el profesor OYARTE MARTINEZ, los votos salvados de los magistrados del Tribunal Constitucional, doctores Marco Morales Tobar y Luis Chacón Calderón, quienes en la Resolución No.- 201-2000-TP del Pleno del Tribunal Constitucional, dentro del Caso No.-172-2000-RA, salvaron su voto indicando, entre otros aspectos: “Que, aunque la Resolución No.-010 se refiere a la ejecución y terminación de un contrato, no es un acto de naturaleza contractual o bilateral, sino como se señaló en el considerando precedente, de naturaleza eminentemente unilateral y administrativa”.
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