Ecuador: En la Pendiente de la Desconstitucionalización

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 En este artículo el autor nos hace ver como la historia es un ciclo y como el Ecuador está volviendo a la etapa de crisis constitucionalista. Después de leerlo, el lector, podrá darse cuenta como han pisoteado la Constitución y como la función judicial, con reformas supuestamente constitucionales se ha beneficiado enormemente. Al llegar al final de este artículo el autor critica duramente a la ineficiencia de la función legislativa y como, junto con ciertos organismos públicos, prefieren tomarse venganza entre ellos antes de hacer lo que fueron elegidos para hacer.

SUMARIO

Introducción: Crisis del Constitucionalismo.- Facultades del Congreso Nacional en la IV codificación de la Constitución Política, en relación con la designación de magistrados de la Corte Suprema de Justicia.- La participación popular en la función gubernativa.- La consulta popular de 25 de Mayo de 1997.- Reforma constitucional: proceso para designar nueva Corte Suprema de Justicia.- Entronización de la inamovilidad y del sistema de cooptación.- “Por esta vez”: ahora con una connotación normativa distinta.- Método de elección innovador.- Convocatoria a Congreso Extraordinario y cesación de Corte Suprema de Justicia de 1997.- Análisis del acto legislativo utilizado para la cesación de la Corte Suprema de Justicia.- La potestad interpretativa del Congreso Nacional.- Ilegitimidad de la “Pichi Corte”.- Epílogo.- Fuentes Bibliográficas e Informativas.

INTRODUCCIÓN

CRISIS DEL CONSTITUCIONALISMO

El constitucionalismo ha tenido sus etapas críticas, sobre todo, con la instauración de las dictaduras comunistas y nazis- fascistas, a partir de la segunda década del siglo XX, en la que se produjo la “desconstitucionalización” de los Estados, como fenómeno inverso que significó que el Derecho se supedita al Estado y a éste se lo exime de toda limitación jurídica, exacerbándose la omnipotencia estatal, gubernativa o la de quienes ejercen el poder político.

La desconstitucionalización de los Estados representa un movimiento contrarrevolucionario, que tiene el propósito de anular las conquistas de las revoluciones liberales del siglo XVIII y restaurar el absolutismo bajo la forma totalitaria. Es el tiempo en el que a la concepción instrumental del Estado sustituyó la concepción finalista, en la que el hombre fue esclavo del Estado o de los grupos o personas que dicen encarnar.

Linares Quintana en su “Teoría e Historia Constitucional” consigna el siguiente texto:

“En la Alemania nazi el “führer” era la fuente suprema del derecho: el derecho era la orden del führer y la orden del führer era el derecho. En cuanto a los actos emanados de las autoridades subordinadas eran expresión tácita de la voluntad del führer. Éste podía adoptar, en cualquier momento, cualquier medida por importante que fuera, sin necesidad de la colaboración o presencia de ningún funcionario o ministro: bastaba una simple declaración de voluntad. Superflúo resultará agregar que, como en Italia, en la Alemania nazi frente a la omnipotencia del Estado personificado en el führer, el individuo no podía hacer valer ningún derecho: no era más que un simple y minúsculo rodaje de la formidable máquina estatal, a cuya marcha cabía sacrificar la existencia, la libertad y la dignidad de cualquiera de sus piezas, que sólo esto eran los hombres en el Tercer Reich alemán.

Contemporáneamente, el constitucionalismo también está en crisis. Ha caído en descrédito la Constitución escrita, que fue históricamente el principal símbolo de la muerte del ancien regime, es decir, del absolutismo monárquico, y del nacimiento de uno nuevo, el de la soberanía popular y la libertad individual que tenía en la Constitución escrita una emanación de la soberanía popular, organizadora y limitadora del poder.

A mediados del siglo XX hay un descenso en el nivel de prestigio de la Constitución escrita. Fernando Lassalle, en 1862 en una de sus célebres conferencias en Berlín, advirtió sobre la fragilidad de la Constitución escrita frente a los factores reales de poder existentes en toda sociedad organizada. Y dijo: “una Constitución escrita se hace, en caso de apuro, en veinticuatro horas; pero con hacerla nada se consigue, si es prematura”

Actualmente el papel de la Constitución ha decrecido aún más. En algunos países se la considera como un código más por el que sólo muestran interés los dirigentes políticos y los profesionales del derecho, como en el caso del Ecuador. Karl Loewenstein fue quien afirmó que “para el hombre de la calle la Constitución significa muy poco. Solamente una fracción microscópica de la población en todos los países está lo suficientemente interesada para leerla, por no hablar de aquellos que la pueden realmente asimilar”. Jean Blondell, es todavía más cáustico: “ninguna Constitución se observa plenamente, y muchas de ellas perduran precisamente porque no se cumplen”.

Aunque existe consenso sobre el deterioro y descrédito o decadencia del sentimiento constitucional, no es fácil determinar genéricamente las causas de este fenómeno, por las peculiaridades nacionales que son determinantes y que no pueden dejar de considerarse en un análisis particularizado.
Sin embargo, bajo la reserva indicada, podemos señalar algunas:

a)    el factor ideológico, en tanto el constitucionalismo escrito nace estrechamente vinculado al liberalismo y éste fue circunstancialmente desplazado por las corrientes socialistas, en forma tal que el contenido de las constituciones contemporáneas experimentó variaciones, en el sentido de que si antes se estableció como principio rector la libertad en todos sus aspectos, ahora se privilegia el principio de igualdad para por este camino llegar a la libertad. Por eso, en los textos constitucionales se limita en gran medida los derechos individuales en beneficio de la acción de la comunidad en la persecución del bienestar de sus miembros. Se consagran los llamados derechos sociales en la parte dogmática de la Constitución y se establece una nueva concepción del papel del Estado, en la que el abstencionismo propio de la concepción liberal es sustituido por el intervencionismo estatal.

La parte orgánica de las Constituciones no experimentó mayores modificaciones y más bien se mantiene cercana a la fórmula tradicional, con la consecuencia de que los ordenamientos jurídicos fundamentales contemporáneos vienen a constituir una especie de gran mezcla de principios ideológicos que implican una diversa posición frente a la relación individuo, sociedad y estado. Hay confusionismo ideológico cuya consecuencia es el desprestigio de la Constitución escrita.

b) No se ha conseguido la paz ni la justicia social, a nivel interno e internacional. Los textos constitucionales consagran y definen numerosos derechos sociales, que en la mayor parte de los casos, constituyen letra muerta o son simples orientaciones de la acción legislativa, pero no dan lugar a prestaciones jurídicas positivas. En estas circunstancias ¿qué puede admirarnos la indeferencia del ciudadano por la Constitución escrita?.

c)    Además, existen poderes de hecho, frente al poder institucionalizado, que tienen enorme gravitación en la decisión política como nunca antes en la historia. Esta tensión y pugna contribuye al deterioro e inconsistencia del orden jurídico fundamental, pues, no es en la Constitución, sino en los grupos en los cuales el individuo actúa, en los que éste vuelca toda su lealtad y aspiración de bienestar.
Por todo esto conviene aplicar una terapia que revitalice la conciencia constitucional, comenzando por desidealizar la Constitución escrita. Esta no es panacea para por sí sola dar solución a los problemas políticos, económicos y sociales de la época contemporánea. Hay que podar la parte dogmática de la Constitución, para excluir de ella vicios como el utopismo, el gatopardismo, la demagogia o el plagio, al margen de la justicia que tienen en su contenido los derechos sociales que se consagran.

En el Ecuador, en la última década, se han dado golpes de Estado. Se ha producido la sustitución de tres presidentes constitucionales. Se ha cesado inconstitucional y arbitrariamente al Tribunal Constitucional, a la Corte Suprema de Justicia y al Tribunal Supremo Electoral. Se han nombrado Tribunales Constitucionales de bolsillo y Cortes Supremas como la denominada “Pichi Corte”. Todo ha quedado bajo el signo de la consigna partidista y del egoísta interés político de facciones o grupos. Poco ha importado el bien común y nunca se permitió desde el Congreso Nacional hacer la reforma política que el país viene demandando acuciantemente desde hace muchos años atrás. Este es el proceso de desconstitucionalización que ha vivido y vive el Ecuador, y lo que justifica, entre otras razones, la convocatoria, elección y funcionamiento de una Asamblea Constituyente, en la que el país deposita sus esperanzas, para instituir el Estado Constitucional al que se refiere el profesor italiano Zagrebelsky, que debe expresar el cambio genético profundo producido en el Estado de Derecho tradicional, de carácter legislativo, en el sentido de que la ley, ahora y en adelante, está sometida a una relación de adecuación y de subordinación a un estatuto más alto del derecho, el establecido por la Constitución.

Pero, por todo lo referido anteriormente, es indudable que en la elaboración de la nueva Constitución habrá de considerarse con sinceridad el papel que juegan las fuerzas sociales, económicas y espirituales, organizadas y activas, que contemporáneamente, al margen del aparato institucional, influyen decisivamente en la acción gubernamental y ejercen presión para imponer sus pretensiones. Hay que volver a meditar sobre lo que respecto a este particular dijo Lassalle en el siglo XIX: “de nada sirve lo que se escriba en una hoja de papel, si no se ajusta a la realidad a los factores reales y efectivos de poder”.

Como una muestra de lo aquí expresado, intentaré demostrar que esta crisis del constitucionalismo tiene una de sus manifestaciones en cómo la Corte Suprema de Justicia elegida en Octubre de 1997 fue inconstitucionalmente cesada; cómo, de la misma manera fue designada una nueva Corte Suprema de Justicia, la denominada “Pichi Corte” y cómo, así mismo, fue cesada, permaneciendo el país durante algunos meses sin Tribunal Constitucional y Corte Suprema de Justicia, en un record que podría constar en una de las páginas del libro de Guinnes. Es decir, me interesa resaltar cómo se produce en el Ecuador la violación casi permanentemente de la Constitución, cómo este hecho goza de impunidad no obstante que con las groseras violaciones constitucionales que aquí se consignan está claro que la violación constitucional fue un método empleado para controlar la Corte Suprema de Justicia y desde allí abrir el surco para la materialización de la consigna política, derribando la juridicidad.

Facultades del Congreso Nacional en la 4ta. Codificación de la Constitución Política, en relación con la designación de Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia

En la 4ª Codificación de la Constitución, el Art. 129 establecía quién, cómo y bajo qué supuestos, elegía a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, según consta en el siguiente texto:

Art. 129.- “El Congreso Nacional elegirá a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia con el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes, por lo menos, previo informe de la Comisión de Asuntos Judiciales. Durarán seis años en el ejercicio de sus cargos y podrán ser elegidos indefinidamente. Serán renovados parcialmente, cada dos años, en una tercera parte. Sus atribuciones y las causas de su remoción estarán contempladas en la Constitución y la ley.
Los miembros de la Comisión de Asuntos Judiciales serán nombrados por el Congreso Nacional, en Pleno.

Los candidatos a magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán presentados en números iguales por el Congreso Nacional, el Presidente de la República y la Función Judicial.

El Congreso Nacional elegirá adicionalmente al Magistrado alterno que sustituirá a quien fuere designado Presidente de la Corte Suprema de Justicia.

Los candidatos del Presidente de la República y de la Función Judicial serán presentados en listas, de acuerdo con lo señalado en la ley. Si uno o más candidatos constantes en las listas no reunieren los requisitos exigidos por la Constitución y la ley, el Congreso Nacional podrá solicitar su sustitución.

Los conjueces serán elegidos por el Congreso Nacional, de acuerdo con el sistema establecido en la ley. Los conjueces deberán reunir los mismos requisitos que los magistrados titulares.

Las vacantes serán llenadas interinamente por la Corte Suprema de Justicia en Pleno. Los magistrados designados continuarán en funciones prorrogadas hasta cuando el Congreso Nacional elija a los titulares.”

La participación popular en la función gubernativa

Como puede notarse claramente, a Febrero de 1997, aún se encontraba vigente y a plenitud la época en que el Congreso Nacional controlaba la designación de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, dato sumamente importante para analizar y evaluar lo que con posterioridad, sobre el tema, advendrá en el constitucionalismo ecuatoriano, en el marco de una circunstancia de crisis económica, política, social y, particularmente, moral, de la sociedad y el Estado ecuatoriano.

En los artículos que van desde el 51 al 59 de la misma 4ª Codificación de la Constitución y dentro del Título II De los Derechos, Deberes y Garantías, constan la Sección VIII de los derechos políticos (Arts. 51 a 56) y la Sección IX de la consulta popular (Arts. 57 a 59), de cuya lectura podemos establecer entre los aspectos que me interesa resaltar, los siguientes: a) Que los ciudadanos ecuatorianos gozan del derecho de elegir y ser elegidos, así como a ser consultados en los casos previstos en la Constitución, en cuanto a la titularidad y ejercicio de los derechos políticos respecta; y, b) Pero, además, el de que se establece la consulta popular únicamente para los casos previstos por la Constitución y que “la decisión adoptada por este medio será obligatoria”, como lo proclama abiertamente el Art. 57.

Hay una especificación normativa de que el Presidente de la República es quien tiene la atribución para convocar a consulta popular, en dos casos: a) cuando el Congreso Nacional no hubiere conocido, aprobado o negado un proyecto de reformas a la Constitución presentado por el Presidente de la República, en el término de ciento veinte días contados desde la fecha de recepción por parte del Congreso Nacional; y, b) cuando a su juicio se trate de cuestiones de trascendental importancia para el Estado, debiendo en ambos casos publicarse los resultados de la consulta popular, luego de proclamados por el Tribunal Supremo Electoral, en el Registro Oficial.

Es bueno, a este momento de la relación histórica, reflexionar sobre el hecho de que, generalmente, se conciben dos formas de participación popular dentro de la función gubernativa del Estado democrático-representativo: una, llamada acción política difusa; y, otra, llamada acción política concreta, gestándose la primera a través de la opinión pública, los partidos políticos y los grupos de presión, mientras la segunda se concreta a través de las diversas modalidades del sufragio.

En la primera forma de participación popular el pueblo simplemente influye sobre quienes tienen que tomar las decisiones en los asuntos públicos; en tanto, que en la segunda forma la resolución final sobre las cuestiones públicas obedece única y exclusivamente al propio querer de los gobernados, es decir, del pueblo soberano, cuya voluntad se materializa en un resultado concreto.

Es importante destacar que el sufragio demanda de la intervención directa del pueblo, o de un amplio sector de él, generalmente, el cuerpo electoral, tanto en la creación de normas jurídicas, cuanto en la aprobación o designación de los titulares de los órganos estatales. Bielsa sobre el tema anuncia que “desde la remota antigüedad romana el sufragio es el derecho del ciudadano a expresar, pública o secretamente su voluntad, en un asunto o negocio público, para decidir en una elección o en una resolución de interés general”. Sufragio no equivale a voto, éste es simplemente la forma práctica en que se manifiesta el sufragio.

En la acción política concreta en que consiste el sufragio, el pueblo o un sector de él puede presentar proyectos de ley en cuyo caso se produce la iniciativa popular, o puede aprobar o desaprobar un acto legislativo en el evento del referéndum, así como sancionar una medida del ejecutivo por la vía del plebiscito, o designar a los titulares de los órganos electivos del Estado mediante la función electoral.

Todo lo anterior entraña que la voz sufragio es un concepto extenso y amplio en el que están incluidos los de iniciativa popular, referéndum, plebiscito y función electoral, debiendo destacarse con énfasis que no hay que confundir los conceptos de sufragio y función electoral porque entre ellos hay una relación de género a especie, por la que toda función electoral es sufragio, pero no todo sufragio es función electoral, en tanto también puede ser como hemos anotado, iniciativa popular, referéndum o plebiscito, figuras a las que habría que añadir la de revocación o recall, por la que una fracción del cuerpo electoral ejercita el derecho a pedir la destitución de un funcionario de naturaleza electiva, antes de que expire su mandato, por actos de corrupción o incumplimiento injustificado de su plan de trabajo, para el caso de los alcaldes, prefectos y diputados, como lo determina el Art. 109 de la Constitución, que en el Art. 111 advierte que cuando se trata de actos de corrupción, la revocatoria puede solicitarse en cualquier tiempo del período para el que fue elegido el dignatario, en tanto que para los casos de incumplimiento del plan de trabajo, se podrá solicitar después de transcurrido el primero y antes del último año del ejercicio de sus funciones, siempre, por una sola vez dentro del mismo período.

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