Propuestas del Proyecto de Nueva Constitución elaborado por la Comisión Especial…

 …de Juristas del CONESUP en materia de Protección de Derechos Humanos

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 Análisis sobre el contenido de las propuestas que, en materia de derechos humanos, ha elaborado la Comisión de Juristas del Conesup. Entre los temas incorporados se abordan: la obligación de los jueces de realizar un control difuso de la constitucionalidad, la imperiosa necesidad de crear una justicia constitucional, a la vez que una Corte Constitucional con innovadoras competencias, y, finalmente, la eficacia que deben tener las sentencias dictadas por dicha Corte.�

 

Antes de referirme en forma específica a las innovadoras propuestas de protección de los derechos humanos que constan en el proyecto de Nueva Constitución elaborado por la Comisión Especial de Juristas del CONESUP, de la cual fui su Vicepresidente, repasaré brevemente las líneas directrices del proyecto en materia de formulación de derechos humanos y sistema de control constitucional.

I.    SE RATIFICA LA CONSTANTE TENDENCIA OBSERVADA EN LA EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL ECUATORIANO, DE AVANZAR EN MATERIA DE FORMULACIÓN DE DERECHOS HUMANOS;

En efecto, podemos afirmar que uno de los hechos positivos más relevantes de nuestra historia constitucional consiste en el progresivo afianzamiento de los derechos humanos en nuestros textos constitucionales.
Siguiendo esa línea de avance en la formulación de los derechos humanos, el proyecto de Nueva Constitución elaborado por la Comisión Especial de Juristas del CONESUP realiza, entre muchas otras, las siguientes innovaciones a la parte dogmática:

a.    Redacta de una manera más apropiada, el Preámbulo de la Constitución, señalando taxativamente en su segundo inciso que “consagra como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la vida, la libertad, la igualdad, la justicia, la democracia, el trabajo, el progreso, la solidaridad, la equidad y la paz…” (lo que está con negrilla son modificaciones del texto vigente, propuesto por la Comisión)

Como es sabido, la fuerza normativa de la Constitución abarca a la totalidad de sus normas, las mismas que deben ser observadas por los poderes públicos y los ciudadanos. Toda la Constitución vincula y obliga. Por ello, se tuvo especial cuidado en redactar estas normas declarativas de valores, establecidas en el preámbulo, las mismas que cumplen, entre otras, las siguientes funciones:

•    Servir de guía para que el Constituyente elabore principios y reglas constitucionales y, una vez incorporados en la Constitución, servir de guía para que el legislador ordinario dicte normas respetando estos valores, principios y reglas;
•    Servir de guía para la correcta interpretación de las normas constitucionales e infraconstitucionales;
•    Invalidar las normas ordinarias que se le opongan;
•    Llenar las lagunas del derecho, pues no debemos olvidar que la Constitución -“ley fundamental y fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico”- es la fuente de la que se nutren las diversas ramas del derecho y ha recuperado esa función de ser el “derecho común”, que hasta hace poco le atribuíamos al derecho civil. En el constitucionalismo contemporáneo, las constituciones han rescatado para sí esa función de ser el derecho común, que asegura que el sistema jurídico sea completo y que, si existiere alguna laguna, ésta se la podría llenar de acuerdo a los valores y principios consagrados en ellas.

b.    Se han señalado los deberes que corresponden a un estado social y democrático de derecho, dotando de contenido a esta declaratoria, para procurar que tenga aplicación real y vida material en el convivir diario de los ciudadanos, estableciendo taxativamente la obligación de los órganos del poder público de superar los obstáculos que impidan o dificulten la realización plena de los derechos humanos, cuya vigencia constituye el primero y más alto deber del Estado. (Art. 3 # 1 proyecto Nueva Constitución)

c.    Se establece como uno de los deberes primordiales del Estado, asegurar la igualdad en la satisfacción de las necesidades básicas de sus habitantes, definiendo constitucionalmente que necesidades básicas son aquellas que, de no ser satisfechas, impiden vivir con libertad y realizar proyectos personales de vida. (Art. 3 # 4 proyecto Nueva Constitución)

d.    Se establece como obligación de todos los órganos del poder público ejecutar acciones concretas y permanentes para garantizar la real y efectiva vigencia de los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes. (Art. 16 proyecto Nueva Constitución)

e.    Se establece que los derechos humanos son inalienables, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual jerarquía; que las acciones para reclamarlos no caducan con el tiempo; y, que las acciones civiles por daños y perjuicios ocasionados por violación de los derechos humanos, son imprescriptibles y pueden sustanciarse independientemente de las acciones penales. (Art. 23 proyecto Nueva Constitución)

f.    Por primera vez se establecen normas relativas a la protección del ser humano contra los experimentos médicos y de ingeniería genética, que amenacen a sus derechos fundamentales. En la misma línea, se prohíbe la clonación reproductiva y toda intervención dentro del patrimonio genético de las células reproductoras y los embriones, salvo el caso de clonación terapéutica, permitida por la ley. Art. 24 # 1 proyecto Nueva Constitución)
g.    Se establece el derecho a la igualdad real, para corregir las inequidades de la sociedad y asegurar a todos la satisfacción de las necesidades básicas. Para tal fin, se hace constar la obligación de las autoridades y órganos de poder público, de aplicar el principio de acción positiva, que permite dar un trato desigual a los desiguales. (Art. 24 # 5 proyecto Nueva Constitución)

h.    Se eleva a la categoría de norma con rango constitucional, las que constan en los tratados y convenios de derechos humanos vigentes en el Ecuador. (Art. 17 # 3 proyecto Nueva Constitución)

i.    Se establece, entre los derechos civiles, el que tienen las personas para acceder a la información que sobre sí misma o sobre sus bienes tengan entidades o personas públicas o privadas y a conocer el uso que se haga de ella. (Art. 24 # 11 proyecto Nueva Constitución)

j.    Se incorpora como norma constitucional la igualdad efectiva de los derechos de los extranjeros, a quienes se les da la oportunidad de elegir y ser elegidos para dignidades del régimen seccional autónomo, bajo la condición de tratamientos recíprocos en el país de origen del ciudadano extranjero a nuestros compatriotas radicados en el exterior. (Art. 13 # 2 proyecto Nueva Constitución)

k.    Se desarrolla de mejor manera el derecho a la seguridad jurídica, estableciendo que incluye, entre otros, los principios de publicidad, formalidad, razonabilidad, eficacia y aplicabilidad del ordenamiento jurídico. (Art. 24 # 28 proyecto Nueva Constitución)

l.    Se regula de mejor manera las reglas del debido proceso, comenzando por señalar que éstas se aplican “en todo caso y materia” sin menoscabo de otras que establezcan la Constitución, los instrumentos internacionales, las leyes o la jurisprudencia. (Art. 25 proyecto Nueva Constitución)

m.    En cuanto a la caducidad de la prisión preventiva se mantiene que la misma no puede exceder de 6 meses, en las causas de delitos sancionados con prisión ni de un año, en delitos sancionados con reclusión, pero se agrega “siempre que el retardo no sea imputable al encausado o a su defensor.” (Art. 25 # 8 proyecto Nueva Constitución)

n.    Se prohíbe que se prive de la libertad a una persona, por la sola comisión de contravenciones, debiendo aplicarse en tales casos las medidas o sanciones alternativas contempladas en la ley. (Art. 25 # 4 proyecto Nueva Constitución)

o.    Se establece que en la contratación colectiva para trabajadores del sector público sujetos al código de trabajo, deberán observarse la reglamentación especial que dispongan las leyes y demás normas pertinentes (Art. 31 # 13 proyecto Nueva Constitución)

p.    Se establecen acciones concretas a cargo del Estado para asegurar la efectiva vigencia del derecho a la vivienda tales como: construcción y mejoramiento de vivienda de interés social, alquiler en régimen especial, dotación de alberges; e, incentivos tributarios para la adquisición y construcción de viviendas. (Art. 35 proyecto Nueva Constitución)

q.    Se mantiene el reconocimiento constitucional de las uniones de hecho formadas entre un hombre y una mujer, las que, bajo las condiciones señaladas en la ley, generan los mismos derechos y obligaciones que el matrimonio, y además se reconoce también la relación estable y monogámica formada por dos personas del mismo sexo, dejando a la ley que regule los derechos y obligaciones de quienes así están unidos. (Art. 38 proyecto Nueva Constitución)

r.    Se adiciona un parágrafo relativo al reconocimiento de derechos y un trato especial para los migrantes ecuatorianos, a quienes se les otorga representación en el Congreso Nacional, convirtiendo su actual lugar de residencia, en un territorio virtual del país. (Arts. 93 al 95 proyecto Nueva Constitución)

II.    SE MANTIENE EL CONTROL MIXTO DE LA CONSTITUCIONALIDAD Y AL MISMO TIEMPO SE ESTABLECEN DISPOSICIONES TENDENTES A VOLVER IMPERATIVO EL CONTROL DIFUSO Y A FORTALECER EL CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD.

Como todos conocemos, la doctrina es unánime en considerar que la jurisdicción constitucional es la máxima expresión del Estado de Derecho. El control del poder para que no sobrepase los límites constitucionales y respete los derechos ciudadanos, es un elemento inseparable del concepto de Constitución, si se quiere que ésta se “realice”, o dicho en otras palabras, si se quiere considerar a la Constitución como norma jurídica y no como simple programa político.

De la necesidad de hacer prevalecer los principios de supremacía y fuerza normativa de la Constitución, se derivan lo que la doctrina denomina “Sistemas de Control de la Constitucionalidad”, siendo los más difundidos, el modelo norteamericano, difuso, incidental y con efectos interpartes, en contraposición con el modelo europeo, concentrado, abstracto y con efecto erga omnes. Cuando ambos sistemas se aplican simultáneamente, hablamos de un control mixto de la constitucionalidad, que es el que ha venido rigiendo en el Ecuador.

A. Control difuso de la constitucionalidad.-

En cuanto al control difuso de la constitucionalidad, el proyecto de la Comisión de Juristas del CONESUP realiza, especialmente, tres modificaciones:

•    En primer lugar, la obligación que tienen los jueces o tribunales de declarar inaplicable, de oficio o a petición de parte, un precepto jurídico contrario a las normas constitucionales o a los instrumentos internacionales, sin perjuicio de fallar sobre el asunto controvertido, es trasladada del capítulo relativo a la Supremacía de la Constitución, en el que actualmente se encuentra, al nuevo capítulo relativo a Principios y Normas Generales de la Función Jurisdiccional. Este cambio se fundamenta en que, lamentablemente, en nuestro país, algunos operadores judiciales han prescindido de su obligación de realizar un control difuso de la constitucionalidad, al no encontrar este mandato formando parte al articulado relativo a la función jurisdiccional;

•    En segundo lugar, conscientes de que la norma actualmente vigente que establece el control difuso de la constitucionalidad, ha permitido que operadores de justicia ignorantes de los principios de supremacía y fuerza normativa de la Constitución, hayan considerado que, el declarar inaplicable un precepto jurídico contrario a la Constitución o a los instrumentos internacionales vigentes, es de aplicación facultativa, a voluntad de ellos, la Comisión cambió la expresión “podrá declarar inaplicable” por la imperativa “deberá declarar inaplicable.” (Art. 190 # 2 proyecto Nueva Constitución).

•    En tercer lugar, en la declaratoria de inaplicabilidad de preceptos jurídicos contrarios a instrumentos internacionales vigentes, se precisa que se trata de instrumentos internacionales de protección de derechos humanos, pues son estos instrumentos internacionales a los que se los ha elevado al rango de norma constitucional. (Art. 190 # 2 proyecto Nueva Constitución)

B. Control Concentrado de la constitucionalidad.-

En cuanto al control concentrado de la constitucionalidad, el proyecto de Nueva Constitución elaborado por la Comisión de Juristas del CONESUP, propone cambios sustanciales que tienden a la creación, por primera vez en el Ecuador, de una auténtica justicia constitucional especializada. Estos cambios se manifiestan en los siguientes aspectos:
1.    Se establece que la Función Jurisdiccional está conformada por:
a) la justicia constitucional; y,
b) la justicia ordinaria.
Cada una de ellas es independiente en el ejercicio de sus potestades. (Art. 175 proyecto Nueva Constitución)

Al redactar esta disposición, la Comisión Especial de Juristas del CONESUP partió del criterio de que había que dotar de la más alta jerarquía a la justicia constitucional y particularmente a la Corte Constitucional y que, para que ello ocurra, lo más importante no era necesariamente la ubicación formal de los órganos de control constitucional sino el grado efectivo y suficiente de independencia, autonomía y atribuciones del cual se los dote. Por ello, ubicó a la justicia constitucional formando parte de la Función Jurisdiccional, pero con pleno desarrollo autónomo.

En el derecho constitucional comparado existen casos, como la Corte Constitucional de Colombia (Art. 239 y 241 de la Constitución de Colombia) , el Tribunal Constitucional de Bolivia (Art. 116 de la Constitución) y, el Tribunal Constitucional Federal Alemán (Art. 92 de la Constitución) , que aunque formalmente integran la función jurisdiccional, gozan de una amplia autonomía que los ubican dentro del concepto que la doctrina especializada denominada “Órganos Constitucionales Autónomos.”
2.    La justicia constitucional estará conformada por la Corte Constitucional, los tribunales distritales de lo constitucional y los jueces constitucionales.

Esto significa que se deberá crear toda una estructura, independiente de la justicia ordinaria, para administrar la justicia constitucional.

Las garantías de los derechos establecidos en la Constitución, que en el proyecto de la Comisión Especial de Juristas del CONESUP se denominan “procesos constitucionales”, se tramitarán, en primera instancia, ante los jueces de lo Constitucional, cuando se trate de las acciones de hábeas corpus, hábeas data, amparo, acceso a la información pública y cumplimiento.

El control de la constitucionalidad se efectuará directamente ante la Corte Constitucional, en única y definitiva instancia, cuando se interponga una acción de inconstitucionalidad de leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas y otras normas o actos administrativos expedidos por el sector público; cuando se deduzca una acción de inconstitucionalidad por omisión o se interponga un recurso extraordinario de amparo.

Como se aprecia, nos hemos referido a la acción de cumplimiento, a la acción de inconstitucionalidad por omisión y al recurso extraordinario de amparo, que constituyen novedades en el ordenamiento constitucional ecuatoriano, instituciones que desarrollaremos más adelante.

Los Tribunales Distritales de lo Constitucional, conocerán en segunda y definitiva instancia los procesos constitucionales que se inician ante los jueces constitucionales.

3.    En cuanto a la Corte Constitucional, es necesario hacer las precisiones siguientes:

a.    Se crea la Corte Constitucional que reemplaza al Tribunal Constitucional y, a diferencia de éste, está integrada por Magistrados y no por Vocales. Sus pronunciamientos en los procesos de administración de justicia constitucional se manifiestan a través de sentencias y no de resoluciones. (Art. 191 y 192 proyecto Nueva Constitución)

b.    La Corte Constitucional estará integrada por nueve magistrados, ninguno de ellos ostentará la calidad de representante de un sector gremial, sectorial o corporativo; designarán de entre su seno al Presidente, quien tendrá la representación de la Corte Constitucional, por un período de tres años. (Art. 192 proyecto Nueva Constitución)

c.    Se establece en nueve años el período de ejercicio de las funciones de los magistrados; quienes deberán ser renovados por tercios, cada tres años. Al establecer estas normas, la Comisión de Juristas del CONESUP consideró necesario que el período de los magistrados no coincida con el ejercicio de las funciones legislativa ni presidencial y que sea lo suficientemente amplio como para darle estabilidad y continuidad al desarrollo de la jurisprudencia constitucional. La Comisión consideró también que, la renovación parcial y el mayor período de duración de las funciones, contribuyen a incrementar el grado de independencia de los magistrados que integran la Corte Constitucional. (Art. 192 proyecto Nueva Constitución)

d.    Se establece la no reelección de los Magistrados de la Corte Constitucional pues, la Comisión Especial de Juristas del CONESUP consideró que, esta disposición, complementa a la que establece el período largo de nueve años y coadyuva a mejorar la independencia en el ejercicio de las funciones de los Magistrados de la Corte. Se consideró también que la no reelección es la tendencia predominante en la mayoría de los países con Cortes Constitucionales altamente prestigiadas en la colectividad. (Art. 192 proyecto Nueva Constitución)

e.    Los magistrados de la Corte Constitucional serán designados mediante un concurso público de merecimientos convocado por el Instituto Nacional Electoral y administrado por la Comisión Técnica Especial de Selección y Auditoria, con veeduría y participación ciudadanas. La referida Comisión publica la lista de postulantes y recepta impugnaciones, realiza audiencias públicas con los postulantes idóneos; califica sus merecimientos sobre la base de criterios objetivos; y, finalmente, emite un informe que tiene el carácter de vinculante y en esa condición es remitido al Presidente de la República para que expida los nombramientos de los magistrados.

La Comisión Técnica Especial de Selección y Auditoria está conformada por cinco miembros designados por un período de seis años: uno por la Función Legislativa, uno por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Comisión Cívica Anticorrupción, uno por el CONESUP, todos ellos de fuera de su seno y uno por la Presidencia de la República. (Art. 129 proyecto Nueva Constitución)

Al establecer este nuevo mecanismo de designación, la Comisión Especial de Juristas del CONESUP fue consciente que, sin ser perfecto, da un paso adelante en la línea de asegurar un razonable grado de independencia de los magistrados respecto de quien los nombra, entendiendo la independencia como libertad absoluta para juzgar dentro del marco del derecho.

f.    Los requisitos para ser magistrados de la Corte Constitucional son: ser ecuatoriano; hallarse en goce de los derechos políticos; tener título de abogado expedido por una de las universidades legalmente reconocidas en el país; haber ejercido con probidad notoria la profesión de abogado; la judicatura o la docencia universitaria en ciencias jurídicas por un lapso mínimo de diez años; tener experiencia profesional o formación universitaria especializada en derecho constitucional; y, los demás requisitos de idoneidad que fije la ley. (Art. 193 proyecto Nueva Constitución)

g.    Se eliminó el juicio político contra los magistrados de la Corte Constitucional, complementando de ésta manera su forma de designación en la que ya no interviene directamente el Congreso Nacional, toda vez que se considera que una de las principales misiones de la Corte será justamente controlar que el contenido o el procedimiento en la formación de las leyes no violen los derechos humanos y, en general, la Constitución.
El proyecto de la Comisión Especial de Juritas del CONESUP establece que la responsabilidad administrativa de todos los integrantes de la Justicia Constitucional será establecida por el Consejo Nacional de la Judicatura. Las resoluciones del pleno del Consejo Nacional de la Judicatura que impongan sanción serán definitivas en la vía administrativa, pero podrán impugnarse ante el tribunal competente de lo contencioso administrativo. (Art. 210 # 2 proyecto Nueva Constitución)

A su vez, el Consejo Nacional de la Judicatura será evaluado por la Corte Constitucional. (Art. 187 # 2 proyecto Nueva Constitución)

Se fortalecen las funciones de la Corte Constitucional. En este punto, como en los anteriores, el proyecto de Nueva Constitución presenta notorias diferencias con las atribuciones que actualmente tiene el Tribunal Constitucional, pues la Comisión ha partido de la base de que para que el control constitucional sea efectivo, no basta con asegurar la independencia y autonomía del órgano contralor si no se lo dota de suficientes y adecuadas atribuciones, así como de los mecanismos necesarios para que sus sentencias sean respetadas y efectivamente cumplidas.

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