El Federalismo y la Nueva Gobernanza Local

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DERECHO MUNICIPAL

 “…Todavía no hemos podido enterrar esos fantasmas en la más honda profundidad del pasado y no acertamos aún a vivir el presente en paz y con confianza. Una vigilia permanente es necesaria para impedir que resuciten los fantasmas del hiperestatismo, el autoritarismo, el populismo, el nacionalismo de clausura, el igualitarismo, endémicamente suspicaces de las libertades económicas, intelectuales, morales y políticas de los ciudadanos, y que vueltas a la vida esas criaturas, nos lleven a reeditar los extremismos ideológicos y las crisis fiscales y políticas que han hecho perder rumbo, tiempo, oportunidades y respeto a nuestros países…”.

RESUMEN:

Una vez aprobada y en vigencia la nueva Constitución, creemos necesario estudiar lo que este importante cuerpo normativo ha consignado sobre la descentralización, las autonomías y la regionalización, no sin antes escudriñar las raíces de la autonomía en la Doctrina Social de la Iglesia y en el Derecho ecuatoriano, así como un sucinta aproximación al federalismo, y en especial el federalismo asimétrico, como la nueva forma de organización territorial que debería regir en nuestro país, y que lastimosamente fuera desechada por los señores asambleístas en Montecristi, quienes plantearon como alternativa la regionalización, forma de organización territorial totalmente ajena a nuestra historia, además de confusa, y –en principio, conculcadora de la autonomía municipal en particular y de la descentralización en general. Finalizaremos este estudio con una aproximación a lo que se conoce como nueva gobernanza local y de la importancia de su inmediata incardinación en el municipalismo ecuatoriano.

PALABRAS CLAVES:

Regionalización, descentralización, autonomías, federalismo, federalismo asimétrico, gobernanza, e-goverment

SUMARIO

I.- De la nueva forma de organización territorial vigente en el Ecuador a partir de la constitución del 2008.
II.- La autonomía en la Doctrina Social de la Iglesia.
III.- La evolución de la autonomía municipal en el Ecuador.
IV- El Estado federal.
V.- Federalismo asimétrico: Los hechos diferenciales.
VI.- La Gobernanza local.
6.1.- Concepto.
6.2.- Un poco de historia.
6.3.- Los desafíos de la nueva gestión local: la nueva gobernanza y sus principios.
6.4.- Guayaquil y la gobernanza local.- Una propuesta.
6.4.1.- Hacia el e-goverment.

I.- DE LA NUEVA FORMA DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL VIGENTE EN EL ECUADOR A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DEL 2008.

1.1.- Al tenor del Art. 238 de la Constitución, los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional.
Constituyen gobiernos autónomos descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales.

Según este artículo en nuestro país deberán existir gobiernos autónomos descentralizados. Sin embargo en ninguna parte se desarrolla o explica el alcance de esta expresión. Es de esperar que en la Ley que regule la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno y el sistema de competencias, y que sustituirá a la actual Ley Orgánica de Régimen Municipal, se defina o esclarezca lo que quiso decir el constituyente con esta frase, ya que lo que debería inferirse prima facie, es que estamos en presencia de gobiernos con una capacidad autonómica para reglar y administrar sus asuntos y servicios públicos a través de sus organismos de gobierno, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus pobladores. Sin embargo, comparando las competencias que podían asumir los Municipios con la Constitución de 1998, con las competencias que le han sido establecidas en el Art. 264, podemos apreciar una clara disminución de la capacidad de administración de sus propios asuntos y en la prestación de servicios, lo que constituye sin lugar a dudas un serio retroceso al proceso de descentralización que venía transitando el Ecuador en la última década. Una muestra palpable de esta disminución e intromisión en la administración de sus asuntos propios, lo encontramos en el reciente Código Orgánico de la Función Judicial cuando se establece que los concejales de los distintos municipios del país ya no gozarán de fuero de Corte Superior, sino que podrán ser encausados por jueces de primer nivel.

En consonancia con lo dicho anteriormente, parecería que esta capacidad autonómica se vería reducida simplemente a facultades ejecutivas por una parte y legislativas, por otra, en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales, lo cual nada tiene que ver con lo que comporta ontológicamente la autonomía. Una breve explicación de lo que es y también lo que debe ser un gobierno autonómico, lo encontramos desarrollado en la exposición de motivos del proyecto de Ley Orgánica del Sistema Autonómico que un grupo de Alcaldes propuso al país en el gobierno del Presidente Alfredo Palacio. Al respecto, cito uno de esos considerandos:

“1.3.- Por lo anterior, es necesario idear nuevas formas de ejercer el Poder y para ello es fundamental distinguir entre descentralización administrativa y descentralización política. Lo primero implica encargar la gestión de servicios o actividades públicas a los entes locales; lo segundo implica trasladar el poder político del Estado Nacional a los ciudadanos, quienes lo ejercen a través de sus gobiernos regionales y locales. No se trata por tanto de una relación entre el Estado nacional y los gobiernos locales. Se trata de una relación entre los ciudadanos y el poder.

Trasladar el centro del poder político a los ciudadanos permitirá a los ciudadanos de los gobiernos locales ser artífices de su propio destino…”.

Con esta explicación de lo que comporta la autonomía política, debemos inferir una notable contradicción en el texto Constitucional. Por una parte, el Art. 238 sí consagra la autonomía política de los gobiernos autónomos descentralizados –lo que es sin lugar a dudas un importante avance- pero de otro lado, restringe absolutamente su capacidad de asunción de competencias, en comparación con la Constitución de 1998 (se le confieren 14 competencias exclusivas solamente). Es más, la actual Carta Magna consagra más de 30 competencias exclusivas al Estado central, en detrimento de los gobiernos regionales, provinciales y locales. Un completo contrasentido además de ser algo completamente ajeno al espíritu supuestamente descentralizador que inspiraría la reforma constitucional. Es de esperar sin embargo, que la Ley de Organización Territorial que se expida, no sólo defina y complemente el alcance de la expresión Autonomía Política, sino que además, establezca las genuinas competencias que históricamente han tenidos los cabildos en el Ecuador, ya que debemos inferir que una cosa son las competencias exclusivas que se consagran en la Constitución para los diversos niveles de gobiernos intermedios y otra muy distinta, las competencias que deben asumir, por ejemplo los Municipios, en atención a la Ley Orgánica que se expida al efecto.

1.2.- Una de las cuestiones innovadoras que se introducen en la actual Constitución, es la posibilidad de establecer regiones a partir de la unión de dos o más provincias con continuidad territorial, superficie regional mayor a veinte mil kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en conjunto sea superior al cinco por ciento de la población nacional. Más allá de lo ajena que resulta esta conformación territorial a nuestra historia republicana, esta innovación resulta ciertamente desconcertante, cuando se obliga a que dicha regionalización se produzca obligatoriamente en el plazo máximo de 8 años, según la disposición transitoria primera de la Constitución.

Lo primero que hay que preguntarse es el mecanismo que utilizará el Estado para obligar tal regionalización, ya que el mismo no aparece ni en la Constitución ni en ninguna de las leyes aprobadas hasta el momento por la Asamblea Nacional. En mi criterio es muy poco probable que este sistema se logre consolidar en dicho plazo. En primer lugar repito, por ser completamente alejado de nuestra realidad histórico-política y segundo y el más importante, por cuanto los ciudadanos no ven en dichas regiones autónomas el mecanismo o vía más adecuado para desarrollar este nuevo paradigma democrático que comporta, por una parte, la participación activa de los ciudadanos en la toma de decisiones; y, por otra, el hacer que la ciudadanía se acerque e interese más activamente en los asuntos públicos de su comunidad. La solución de la región en definitiva está completamente alejada del concepto de gobernanza y más aún de la nueva gobernanza, conforme lo explicaremos al final de este artículo.

1.3.- Otro desarrollo constitucional nuevo constituye el hecho que los distritos metropolitanos (cantón o conjunto cantones contiguos en los que existan conurbaciones, con un número de habitantes mayor al siete por ciento de la población nacional), podrán dictar su propio estatuto de autonomía o norma institucional básica. Si bien esto representaría en el papel un avance en materia de autonomías, lo cierto es que conforme lo hemos explicado anteriormente, y al estar situados dentro de un Estado unitario y no federal, esta suerte de Estatuto, lo único que realmente se constituirá es en una gran Ordenanza metropolitana reguladora de sus instituciones, una suerte de Código Municipal avalado en las urnas, más no lo que realmente comporta un Estatuto Autonómico, esto es, la materialización del ejercicio real y efectivo del poder constituyente municipal, a través del derecho a dictarse su propia carta orgánica municipal.

II.-    LA AUTONOMÍA EN LA DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA.-

La doctrina social de la Iglesia (en adelante DSI) manifiesta:

“…una estructura social de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privándole de sus competencias, sino que más bien debe sostenerle y ayudarle a coordinar su acción con la de los demás componentes del cuerpo social, en orden al bien común…”.

Esta doctrina, que lo que hace es recoger lo que comúnmente la academia denomina el principio de subsidiariedad, y que se gobierna bajo la idea de libertad responsable, ha sido objeto de un desarrollo progresivo en diversas encíclicas papales como lo reseña brillantemente Manuel José Silva Sánchez:

“…León XIII, en la Rerum Novarum reconoció las estructuras sociales intermedias basadas en la subsidiariedad de la función atribuible al Estado para promover el bien común en el orden temporal, reconociendo el derecho de asociación como un derecho natural de la persona. Cuarenta años después, Pío XI, en la Quadragésimo anno amplió el concepto de subsidiariedad no sólo como justificación social de los cuerpos intermedios, sino también como respuesta al intervencionismo estatista procedente del hegelianismo, que se imponía por entonces en Italia, rechazando el totalitarismo fascista. Juan XXIII, en la Mater et Magistra elevó el principio de subsidiariedad a “principio inamovible e inmutable” en defensa de “las comunidades menores e inferiores”…Finalmente Juan Pablo II, en la Centessimus annus ha reafirmado que la sociabilidad de la persona no se agota en el Estado, sino que se realiza en diversos grupos intermedios, comenzando por la familia y siguiendo por los grupos económicos, sociales, políticos y culturales, los cuales, como provienen de la misma naturaleza humana, tienen su propia autonomía…”.

Para este mismo autor, además, este principio de subsidiariedad no se refiere solamente al reparto de competencia entre los diferentes niveles territoriales, sino que constituye la expresión de un concepto participativo de las relaciones entre los poderes públicos y la sociedad, así como de las libertades de los ciudadanos. En otras palabras, considera que la subsidiariedad supone, en primer lugar, autonomía para el cumplimiento de sus legítimos fines y además, un diálogo civil y social, esto es, una participación en el diseño de políticas, en su ejecución y evaluación, lo que constituye, en conjunto, la expresión más pura de la democracia participativa y de la buena gobernanza.

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