El principio de Autonomía en el Estado autonómico español. Sus manifestaciones constitucionales…
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… y necesario encausamiento dentro de la unidad del Estado
DERECHO ADMINISTRATIVO
RESUMEN:
El objeto de este trabajo es, principalmente, el de investigar las manifestaciones del principio de autonomía en el marco del texto constitucional español de 1978. Asimismo, intenta plasmar su efectiva evolución en la doctrina y en la jurisprudencia española, incluyendo, por obvias razones, las recientes apreciaciones que se derivan de las últimas reformas implementadas a los varios Estatutos de Autonomía. Igualmente, este trabajo de investigación intenta asentar la idea de que el principio de autonomía es solamente explicable dentro un marco unitario estatal que lo integre y sustente.
PALABRAS CLAVE:
Unidad, autonomía, autogobierno, Estado autonómico español, Comunidades Autónomas.
ÍNDICE
Contenido
1. Introducción.
2. El principio de unidad.
2.1. La unidad como fundamento de la autonomía
2.2. La unidad como límite de la autonomía
3. El principio de autonomía.
3.1. De la justificación de la autonomía
3.2. La Autonomía como un Derecho de las nacionalidades y regiones. Los sujetos de la autonomía.
3.2.1. De la diferenciación entre nacionalidades y regiones. Principalmente la intención del legislador constituyente.
3.2.2. Del carácter abierto del término nacionalidad. Su sentido constitucional e interpretaciones actuales.
3.2.3. El hecho diferencial
3.2.4. De la iniciativa autonómica
3.3. El contenido de la autonomía.
3.3.1 Origen etimológico.
3.3.2. El sentido constitucional del término autonomía.
3.3.2.1. La autonomía universitaria.
3.3.2.2. La autonomía local.
3.3.2.3. La autonomía de las nacionalidades y regiones.
3.3.3. Contenido constitucional de la autonomía de las nacionalidades y regiones.
3.3.3.1. Vertiente positiva
3.3.3.1.1. Potestades legislativas.
3.3.3.1.2. Potestades gubernamentales.
3.3.3.1.3. Potestad organizativa.
3.3.3.1.4. Potestades superiores.
3.3.3.1.5. Potestades sobre ámbitos indetermina-
dos.
3.3.3.2. Vertiente negativa
4. Conclusiones
Bibliografía
Introducción
El presente estudio tiene dos finalidades claras. Principalmente, se orienta a explicar las diversas manifestaciones constitucionales del principio de autonomía, explicando sus múltiples expresiones y mecanismos de protección, así como su rol como eje fundamental en la estructuración del Estado autonómico español, conjuntamente con el principio de unidad. Por otro lado intenta demostrar que los procesos de descentralización política —y dentro de éstos específicamente los procesos autonómicos— se constituyen como una auténtica y posible forma de organizar un Estado que mantenga su carácter unitario e indisoluble. Es decir, se pretende demostrar, a través del análisis del texto constitucional español, que la implantación de modelos autonómicos en la organización territorial del Estado son mecanismos válidos y estables que permiten satisfacer de mejor manera el bien común de toda la población.
Con eso establecido, se puede empezar diciendo que el artículo 2 de la Constitución española —CE— reconoce a estos principios como los ejes principales sobre los cuales descansa todo el Estado autonómico español. Una equilibrada articulación de éstos en el desarrollo del modelo de Estado es indispensable para su adecuado funcionamiento. En aras de asegurar ese efectivo equilibrio, el Tribunal Constitucional español —TC— ha sido enfático en reconocer que “la estructuración del poder del Estado se basa, según la Constitución, en el principio de unidad, fundamento de la propia Constitución, y en los de autonomía y solidaridad”, de manera que actúan conjuntamente para desarrollar ese modelo de Estado reconocido en el texto constitucional español. Es decir, estos principios no pueden ser considerados individualmente, ni tampoco se justifican por sí solos, sino que son efectivos en la medida en que se reconocen e integran en el otro.
En definitiva, autonomía sin unidad implica simplemente un exagerado reconocimiento a la autodeterminación, y por otro lado, unidad sin autonomía es volver a técnicas centralizadoras asfixiantes que desconocen el autogobierno de las nacionalidades y regiones. Ambos principios aplicados individualmente, desconocen realidades preexistentes y superiores, cual es la existencia de una Nación y de diferentes nacionalidades y regiones que la integran.
2. El principio de unidad
Debe hacerse un breve repaso al principio de unidad sobre el cual se asienta la autonomía garantizada a las nacionalidades y regiones. Como se conoce, el tema de los fundamentos del principio de unidad es algo tratado por la teoría general del Estado, sin embargo, cabe acotar, que la indisoluble unidad del Nación es el principio fundamental y cardinal de todo el ordenamiento jurídico, el cual encuentra su efectiva vigencia, en el reconocimiento absoluto de aquella unidad. Así, se reconoce que “el fundamento de todo el orden jurídicopolítico establecido por la Constitución es la unidad de la Nación española plasmada jurídicamente en la unidad del Estado, forma institucional organizativa de esa única Nación”.
El principio de unidad del Estado se asienta en un doble reconocimiento jurídico constitucional, que son, la titularidad única de la soberanía nacional expresada en el artículo 1.2 de la Constitución Española y el asentamiento de la CE en la indisoluble unidad de la nación española, como patria común e indivisible. La indisoluble unidad de la Nación se configura como el fundamento de la CE, la cual reconoce a la Nación como realidad anterior y superior y de la cual es su principal producto. El TC ha explicado que la CE “parte de la unidad de la nación española, que se constituye en Estado social y democrático de derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional. Esta unidad se traduce así en una organización —el Estado— para todo el territorio nacional”. Es por esto que el principio de unidad, aparte de ser el fundamento absoluto del actual Estado y de su CE, cumple una función de fuerza integradora, o centrípeta, que cohesiona al Estado y evita su eventual desmembramiento. Se puede decir que “se trata, en suma, de articular la integración de esa pluralidad de entidades territoriales dotadas de autonomía política en la unidad de la nación y del Estado, de que aquellas entidades forman parte.” Este principio se configura, también, como una expresión de integración de las nacionalidades o regiones que, valga la redundancia, integran la Nación española.
2.1. La unidad como fundamento de la autonomía
La autonomía de las nacionalidades y regiones sólo es explicable y justificable en el reconocimiento de una realidad superior en la cual se insertan. Esta realidad superior que la CE reconoce es la Nación española cuya indisoluble unidad se encuentra reconocida en el art. 2 CE. No puede entenderse entonces, a la autonomía sin el reconocimiento de la unidad de la Nación, lo contrario sería el reconocimiento pura y simplemente del derecho de autodeterminación de alguna de las nacionalidades o regiones que integran España. Es por esto que, las potestades autonómicos sólo serán entendidas como tales, en su respeto a un ordenamiento superior y único en el que se integran y que complementan en su respectivo ámbito. En ese sentido, la ya célebre STC 4/1981 ha sido enfática en aclarar que “cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, [y] en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido”. Es, en definitiva, en el reconocimiento y respeto pleno de la unidad de la Nación española en donde se asienta y efectiviza el principio de autonomía.
Esta unidad se reconoce en la existencia de un único ordenamiento jurídico, que reconoce y ampara el ordenamiento estatal y autonómico. Es más, como se conoce, las normas de cabecera de las Comunidades Autónomas —CCAA—, la CE y el Estatuto de Autonomía, son producto del poder constituyente y del poder constituido, respetivamente. La segunda es formalmente una Ley Orgánica del Estado ―por mandato de los artículos 81.1 y 147.1 CE—, la cual se integra en el ordenamiento estatal y actúa al mismo tiempo como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma —CA. Así, la existencia de un único ordenamiento jurídico del Estado es una consecuencia de la unidad del Estado y se explica, además de lo expuesto, en la existencia de una única instancia final de decisión jurisdiccional y constitucional― TC y Tribunal Supremo.
Finalmente, la unidad como fundamento de la autonomía se entiende en la posición de superioridad que se encuentra el Estado frente a las CCAA o los entes locales, en razón de que gozan de las potestades públicas necesarias para mantener la unidad y además la posibilidad de intervenir, como se verá más adelante, en la actuación de las CCAA en determinado casos excepcionales. Esta superioridad se concreta en la propia CE que “contempla la necesidad —como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación— de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad”. Esta superioridad viene dada al Estadoaparato en razón de su vinculación con la protección al interés general y como garante de éste, razón por la cual, en los determinados casos en que la actuación de las CCAA vulneren dicho interés, podrá intervenir para protegerlo, utilizando los mecanismos que constitucionalmente hayan sido establecidos.
2.2. La unidad como límite de la autonomía
La idea de que el principio de autonomía encuentra en el principio de unidad —además de su fundamento— su límite absoluto, viene siendo afirmada continua y suficientemente. En todo caso, nuevamente se afirma que, ninguna manifestación del principio de autonomía puede transgredir el principio de unidad, lo que ha reconocido el TC reiteradamente. En el mismo sentido, la doctrina más reconocida ha sostenido que la “unidad es un punto de referencia negativo para la autonomía en cuanto que no pueden formarse entes autónomos que la quebranten o que funcionen desconociéndola.”
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