Teoría de la Descentralización en el Ecuador

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 El presente trabajo de investigación recorre las diferentes nociones conceptuales que se recogen en la Constitución ecuatoriana con la finalidad de poder extraer ciertos elementos que permitan la elaboración de una base teórica de la autonomía en el Ecuador. En primer lugar, trabajo el recorre los antecedentes históricos inmediatos que dieron origen al texto constitucional. Luego, analiza particularmente las diferentes manifestaciones de la autonomía, empezando por la autonomía de las Administraciones Públicas, la autonomía universitaria y, finalmente, y con especial énfasis, la autonomía territorial de los diversos Gobiernos Autónomos Descentralizados, sus diversas manifestaciones y expresiones constitucionales, en sus vertientes positivas y negativas.

PALABRAS CLAVE:

Descentralización, autonomía universitaria, autonomía territorial, autonomía política, autonomía administrativa, autonomía financiera, autogobierno, Gobiernos Autónomos Descentralizados, Constitución de la Republica del Ecuador, competencias autonómicas.

ÍNDICE

1.    Introducción
2.    Antecedentes directos al texto constitucional de 2009
2.1.    La propuesta del Gobierno Nacional y el proyecto de Constitución de la Comisión Especial de Redacción del CONESUP
2.1.1.    La propuesta de la Mesa 4 de Ordenamiento Territorial
3.    La naturaleza jurídica de la autonomía en la CRE
3.1.    La concepción de la «autonomía» en la Administración Pública Institucional
3.2.    La autonomía universitaria
3.2.1.    La configuración de la autonomía universitaria como un derecho
3.2.2.    El contenido de la autonomía universitaria
3.2.3.    La limitación de la autonomía universitaria
3.3.    La autonomía territorial de los GAD
3.3.1.    La vertiente positiva de la autonomía territorial
3.3.1.1.    La autonomía política
3.3.1.1.1.    Potestades «legislativas»
3.3.1.1.2.    Potestades gubernamentales
3.3.1.2.    La autonomía administrativa
3.3.1.2.1.    La facultad reglamentaria
3.3.1.2.2.    La facultad ejecutiva
3.3.1.2.3.    La facultad organizativa
3.3.1.3.    La autonomía financiera
3.3.1.3.1.    Naturaleza jurídica y contenido
3.3.1.3.2.    Límites
3.3.2.    La vertiente negativa de la autonomía territorial
1.    Introducción.-

Mucho se ha dicho en el Ecuador, principalmente en círculos no académicos, sobre una supuesta dualidad entre la teoría y la práctica. Se dice grosso modo que la teoría tiene su camino y su lógica particular, alejado del camino real, de la práctica del día a día. En función de esta diferenciación, se ha pretendido establecer, por algunos, un divorcio «conceptual» entre lo teórico y lo práctico. Nada más contraproducente para una sociedad que pretende conseguir objetivos a largo plazo obedeciendo a estructuras y principios básicos que aseguran el bien común.

Una diferenciación de este tipo solamente demuestra el poco grado de seriedad que, en la cultura académica ecuatoriana —y en especial en la jurídica—, se otorga a las investigaciones de carácter teórico. La teoría, necesariamente, debe ser el fundamento de la práctica, no solamente porque se nutre incansablemente de ella, sino, además, porque le otorga un norte, un punto de destino, una hoja de ruta que permite salvaguardar ciertos intereses superiores del ordenamiento jurídico. Si la teoría se desvincula de la práctica se pierde aquella dirección superior sobre objetivos generales para toda la sociedad. Esto tiene como nefasta consecuencia que las prácticas diarias, que obedecen a necesidades coyunturales, se pierdan y difuminen en la consecución de medidas cortoplacistas y no obedezcan a una estructura superior que garantice la funcionalidad de todo el sistema social, en su conjunto.

Este trabajo de investigación nace, en primer lugar, como una expresión de rechazo a esta pretendida dualidad ente la teoría de la práctica. La práctica, como se dijo anteriormente, debe necesariamente fundamentarse en presupuestos teóricos que la dirigen, canalizan y orientan para la consecución de una finalidad superior y común. Por otro lado, este trabajo es una manifestación de esa inexcusable necesidad de profundizar en la concepción y las nociones teóricas que sobre descentralización maneja la actual Constitución de la República del Ecuador —CRE— aprobada en el año 2008.

Para esto, se deberá, antes de entrar en un análisis del texto constitucional, en primer orden, hacer referencia a los antecedentes inmediatos que, de cierto modo, configuraron la idea de descentralización que se plasma en la CRE.
Sin perjuicio de lo dicho, debe apuntarse que las aportaciones originales e inéditas de este trabajo de investigación son producto, en gran medida, de mi estancia como investigador jurídico en la Universidad de la Coruña donde cursé mis estudios de Doctorado y elaboré mi tesis doctoral bajo la dirección del profesor Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, a quien debo mucha de mi formación académica. No podría dejar de mencionar a Joffre Campaña Mora, sin cuyo apoyo no hubiera aprendido a amar tanto a las ciencias jurídicas.

2.    Antecedentes directos al texto constitucional de 2009

Existieron varios antecedentes que, previamente a la aprobación definitiva del texto constitucional, dieron luces, o intentaron hacerlo, respecto del contenido final de las normas que, en materia de organización territorial del Estado, fueron aprobadas por la Asamblea Constituyente y posteriormente ratificadas en referéndum por el pueblo del Ecuador e integradas en el texto constitucional.

2.1.    La propuesta del Gobierno Nacional y el proyecto de Constitución de la Comisión Especial de Redacción del CONESUP

El primer antecedente directo sobre la organización territorial del Estado en la CRE fue la propuesta de Constitución elaborada por la «Comisión Especial de Redacción de Propuesta de Nueva Constitución», integrada en el seno del Consejo Nacional de Educación Superior —CONESUP. Esta Comisión recibió el encargo de elaborar dicha propuesta de Constitución del Presidente de la República el día 29 de enero de 2007 y la entregó el 3 de octubre de 2007 luego de un proceso de recepción de propuestas abierta al público y de un trabajo basado en reuniones itinerantes en diferentes partes del territorio nacional. Una de las propuestas entregadas a la referida Comisión de mayor calado y envergadura, por su origen y fuente política, fue la presentada por el Gobierno Nacional el 6 de julio de 2007. Esta propuesta de Constitución del Gobierno contenía líneas maestras y principios que, según el Ejecutivo, debían ser las que guíen la propuesta elaborada por el CONESUP y, posteriormente, el nuevo marco constitucional que elaborase una Asamblea Constituyente de plenos poderes cuya instauración, para ese entonces, ya había sido aprobada en referéndum por el pueblo ecuatoriano, así como la convocatoria para la elección de sus representantes por parte del Tribunal Supremo Electoral.

En lo que respecta a la sección quinta de dicha propuesta del Gobierno, referente a la transformación de la organización territorial del Estado, deben hacerse algunas puntualizaciones que, de cierto modo, han influenciado el texto final de la CRE. En primero orden, la referida sección empieza asegurando que “(l)a crisis del Estado centralista tiene su origen en los principales polos de acumulación del capital”. Esta rotunda aseveración podría ser, como mínimo, un poco arriesgada y poco sesuda. Incluso, parecería más coherente sostener que la crisis del estado centralista no proviene de la acumulación de capital en los principales polos de desarrollo sino, por el contrario, es una consecuencia directa de la aplicación de las ineficientes técnicas burocráticas del sistema centralista que ha dominado la organización política del Ecuador. Por ejemplo, uno de los motivos que se arguyó en los intensos y profundos debates constituyentes españoles, para la elaborar el texto constitucional español de 1978, fue la necesidad de multiplicar los polos de desarrollo que se habían concentrado producto del intenso centralismo imperante durante la dictadura franquista. En ese sentido, se puede sostener que los sistemas centralizados de organización territorial tienen como consecuencia inexorable la acumulación de riqueza en determinados polos de desarrollo. En un sistema de descentralización política, por su lado, los polos de desarrollo se multiplican, al tener los gobiernos regionales verdaderos mecanismos de toma de decisiones y de implementación de políticas públicas propias. Por esta razón parece equívoco sostener que el Estado centralista entra en crisis por la acumulación de riqueza en ciertos polos de desarrollo. Es más bien lo contrario. La acumulación de riquezas es una consecuencia directa de un sistema centralista de organización territorial del Estado.

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