La gobernanza del agua en el Ecuador. La sequedad del ajuste

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RESUMEN:

El punto de partida en la discusión sobre el recurso hídrico y su gestión dependerá de ¿qué se entiende por Gobernanza? para poder determinar si un país la posee o no. El Estado ecuatoriano la tiene si esta se la define como el conjunto de sistemas administrativos, económicos, sociales y políticos que proporciona servicios en diferentes niveles de la sociedad. En un aparte podremos analizar, del mismo modo, sobre la existencia o no de la eficiencia y equidad hídrica, el aporte para su respuesta es proporcionado por amplia información resultado de la investigación entorno de políticas públicas y decisiones políticas entorno de extenso marco jurídico regulatorio.

Palabras claves:

Gobernanza. Sociedad: nacional, global. Eficiencia y equidad hídrica. Invisibilizado. Invisibilidad. Autoridad hídrica nacional. Normativas de gestión y administración integral. Seguridad alimentaria. Rentismo privado. Inventario de concesiones.
SUMARIO:

1.- La Gobernanza.- 2.- El acceso a la información como problema.- 3.- El marco jurídico fomenta la concentración del agua.- 4.- El Foro Hídrico, una respuesta a la falta de liderazgos públicos y privados.- 5.- Un panorama general de las acciones hídricas.- 6.- Los mercados de servicios ambientales.- 7.- Algunas restricciones al pago por servicios hídricos.-

1.-    La Gobernanza.-

En el debate propiciado por las instituciones financieras multilaterales y por los miembros de la comunidad internacional del agua, la “gobernanza” permanece como una noción imprecisa dotada de una doble pretensión: describir “lo que es” y prescribir “lo que debería ser”. Por ello, al momento de evaluar cómo una “sociedad nacional” podría o no responder a los nuevos enfoques propiciados desde la “sociedad global”, la noción de gobernanza abre la puerta a interpretaciones paradójicas: según cómo ésta sea definida, se podría sostener que Ecuador posee y, a la vez carece de gobernanza de agua.

Si la gobernanza es definida como el ejercicio de la autoridad mediante mecanismos, procesos e instituciones de gestión, o si la gobernanza es definida como un conjunto de sistemas administrativos, económicos sociales y políticos para proporcionar servicios en diferentes niveles de la sociedad, entonces Ecuador si posee formas de gobernanza que, aunque pudiesen no ser adecuada para lograr eficiencia y equidad hídricas, reflejan aquellos componentes culturales y políticos inherentes a cualquier conjunto realmente existente de instituciones formales e informales. En cambio, si por gobernanza se entiende “la capacidad de la sociedad para identificar problemas y retos, para diseñar las soluciones adecuadas, y para implantar la institucionalidad que permita, de manera eficiente, responder y superar dichos problemas y retos”, entonces Ecuador no solo carecería de una “buena gobernanza”, sino que parecería no tener gobernanza alguna.

En Ecuador, una y otra vez, el problema del agua tiende a ser invisibilizado e invisible. Tanto los gobernantes, como los gobernados fantasean con orgullo sobre la abundante riqueza natural del país, generando así discursos reacios a reconocer que, sea por razones naturales o sociales, un recurso natural como el agua es y podría ser escaso para algún grupo social, sector económico o región geográfica. A pesar de las interpelaciones contestatarias sobre los efectos de la privatización de los servicios, sobre la contaminación del agua, o sobre la destrucción de los ecosistemas, la sociedad ecuatoriana no ha llegado, todavía, a identificar al agua como un problema colectivo y, por tanto, no está urgida por lograr una adecuada gobernanza, a través de la construcción de consensos para la creación de arreglos institucionales estables. Al margen de que el statu quo hídrico es funcional para los intereses de poderosos agentes económicos, la invisibilización e invisibilidad de problema del agua está relacionada con un ejercicio autoritario y oscuro de las reformas y ajustes estructurales, un ejercicio que no ha buscado propiciar ni la discusión ni la información sobre el sentido de los cambios.

Al constatar la persistente presencia de rasgos caóticos en la institucionalidad relacionada con la gobernanza ecuatoriana de los sistemas de regadío, Ruf destacaba que “la gente se enfrenta a la ausencia del Estado, del mercado y de vehículos comunes”. La validez de esta información, sin embargo, no podría ser circunscrita a una observación particular. Aquella sentencia refiere a una situación estructural en la cual, ni el mercado, ni el Estado, ni la cultura están funcionando, por sí solos o en conjunto, como mecanismos adecuados de asignación de recursos hídricos. Esta circunstancia es el resultado de una acumulación de efectos nocivos, engendrados en diversos momentos, y perennizados gracias a la desinformación ciudadana.

2.-    El acceso a la información como problema.-

Lograr una gobernanza racional del agua constituye un desafío de política, que presupone un proceso de reforma institucional que, independientemente de cuál fuese los niveles de escasez hídrica existentes en Ecuador, implica inevitablemente la reasignación de los recursos hídricos entre usuarios y usos del agua. A su vez, sea que se efectué a través de mecanismos de mercado, o de decisiones administrativas, esta reasignación implica conflictos de intereses, que deberán ser procesados tarde o temprano. Para el proceso de formulación de políticas públicas en Ecuador, sin embargo, se vislumbra un eslabón débil: la información sobre los recursos hídricos es incompleta, desactualizada, sectorial e imprecisa.

Para ilustrar sintéticamente esta circunstancia, bastaría señalar que Ecuador carece de un Plan Nacional de Hidrología, de un registro centralizado de concesiones hídricas, o de un inventario nacional de aguas actualizado. Todas estas carencias dificultan, notoriamente, “articular en forma coherente la oferta y la demanda; ajustar y aplicar las estrategias para conservar y proteger el recurso (…) promover un uso equitativo del agua; mejorar las inversiones en el sector; y generar opinión pública sobre prioridades, problemas y alternativas”. Estos y otros problemas similares no deben ser interpretados, únicamente, como resultado de una debilidad de capacidades técnicas al interior de las instituciones públicas nacionales o subnacionales.

Como consecuencia de aquella discrecionalidad en la toma de decisiones, resultante del fortalecimiento de los rasgos presidencialistas del sistema político ecuatoriano, efectuado durante las últimas dos décadas, sea patrocinado y permitido la existencia de múltiples entidades relacionadas con la gestión del agua, en diversos niveles administrativos, generándose así una tendencia a la dispersión sectorial y local de los sistemas de información y evaluación de los recursos hídricos. Por ello, por ejemplo, se podría encontrar la misma imprecisa información sobre el agua en instituciones tan disímiles como el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), los ministerios de Agricultura, Desarrollo Urbano y Ambiente, las corporaciones de desarrollo regional, los consejos provinciales, o los municipios y juntas de usuarios.

Si bien podrían ser utilizados para incentivar procesos de descentralización y tecnificación de la gobernanza del agua, estos sistemas sectoriales y locales operan, actualmente, como instrumentos de poder del servicio de grupos de interés públicos o privados. Por ello, se observa permanentes problemas de acceso ciudadano a la información sobre el agua. A nivel de las instituciones nacionales, la situación no es menos problemática, pues:

La autoridad hídrica nacional posee una información nacional desactualizada, y carece de una base de datos que consolide y uniformice la información regional y local realizada por otras entidades, de esta forma, la política de concesiones y de derechos de uso de agua, establecida años atrás, se enmarca en una información caduca, que seguramente muestra escenarios optimistas respecto a cantidad y calidad de las aguas, en relación a la verdadera situación actual del recurso”.

Por otra parte, los factores de economía política, vinculados a la información sobre los recursos hídricos, favorecen una gestión ambiental basada en el permanentemente divorcio de los componentes sociales y económicos de la sustentabilidad. Y ello en razón de que, la precaria información existente suele ser construida desde visiones no integrales. Por ejemplo, la evaluación más exhaustiva de los recursos hídricos ecuatorianos fue realizada por el Comando Sur del Ejército de los Estados Unidos en 1995.5 Este trabajo cubrió aspectos tales como: utilización de los recursos de agua por varios sectores del país, análisis sobre el abastecimiento y calidad del agua, hidroenergía, transporte en vías navegables, control de inundaciones y marco legislativo; análisis de la disponibilidad general de recursos de agua superficial y subterránea; y sugerencias para entrenamiento básico de ingeniería técnica y protección para las cuencas.

Si bien podría ser bastante exhaustivo, dicho estudio presenta algunos problemas pues: existe un marcado sesgo hacia la descripción geofísica de los recursos hídricos que no permite contrastar con variables socioambientales; la información no es utilizable para muchos fines, dado que el estado de los recursos hídricos es absolutamente variable año tras año, por razones naturales y sociales; los datos no pueden ser desagregados a nivel parroquial, impidiéndose así rastrear correlaciones entre pobreza y recursos hídricos; y la información no tiene como unidad de análisis a los ecosistemas y, por ende, no facilita rastrear temas como los flujos ambientales.

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