Sobre la Acción por Incumplimiento: Un excurso iusteórico acerca de la eficacia jurídica

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RESUMEN:

Tomando como punto de referencia a las previsiones legislativas desarrolladas recientemente en la novedosa Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, el presente artículo realiza un comentario sobre los principales caracteres de la Acción por Incumplimiento; institución que tiene por objeto la garantía de eficacia de las normas del sistema jurídico y que, para ser comprendida cabalmente, requiere de una necesaria actualización sobre las concepciones de aquél término: la eficacia jurídica, repasada desde la teoría del Derecho contemporánea.

PALABRAS CLAVE:

Incumplimiento, eficacia, normas de mandato, garantías constitucionales, garantías jurisdiccionales.

SUMARIO:

I.- Aproximación teórica sobre la eficacia jurídica. I.1.- Concepciones de la eficacia en la teoría del Derecho. I.1.A) La eficacia como resultado. I.1.B) La eficacia como cumplimiento. I.2.- Confluencia de las concepciones de la eficacia como resultado y como cumplimiento: el caso de las normas directrices. I.3.- Distinguiendo: Eficacia y Efectividad / Cumplimiento e Incumplimiento / Obediencia y Desobediencia. II.- La Acción por Incumplimiento como garante de la eficacia jurídica. II.1.- Objeto y Ámbito de la Acción por incumplimiento. II.2.- Legitimación pasiva. II.3.- Reclamo previo. II.4.- Contenido de la demanda. II.5.- Causales de inadmisión. II.6.- Procedimiento.

I

APROXIMACIÓN TEÓRICA SOBRE LA EFICACIA JURÍDICA

I.1.- Concepciones de la eficacia en la teoría del Derecho.-

Sin importar el contexto, sea éste el coloquial o el técnico, resulta que el desarrollo de la teoría jurídica en las últimas décadas ha demostrado la inexistencia de un concepto unívoco de eficacia. Si hasta hace relativamente poco pensábamos que BOBBIO lo había dicho ya todo, y que por eficacia había de entenderse siempre aquél problema consistente en el grado de cumplimiento de las normas por parte de sus destinatarios (el problema fenomenológico del Derecho), pues ahora identificar ese concepto no parece tan sencillo.

Y no lo es, precisamente por la variedad de concepciones que se pueden articular sobre el término. Por ejemplo, si se sigue la obra del catedrático de Filosofía del Derecho de la Universidad de Castilla-La Mancha, Luis PRIETO SANCHÍS, se pueden encontrar al menos tres significados de eficacia: i) el jurídico o dogmático; ii) el político; y, iii) el sociológico. Cada uno de estos significados constituye una concepción peculiar de la eficacia. Pero asimismo existen otras dos concepciones que, no partiendo de criterios clasificatorios por parcelas científicas sino de criterios cualitativos, vienen a erigirse como las dominantes en la teoría jurídica contemporánea: la eficacia como resultado y la eficacia como cumplimiento. Vamos a repasarlas.

I.1.A) La eficacia como resultado.-

Se refiere a la satisfacción o realización de las finalidades u objetivos sociales o políticos perseguidos por el legislador (o, más ampliamente, por el órgano productor de las normas). El presupuesto de esta concepción descansa en la idea de que el fenómeno normativo siempre tiene una causa: las normas, en principio, no se dictan sin razón; las regulaciones jurídicas no son sino el instrumento resultante de una determinada ideología o visión política sobre la sociedad. De ahí que el mismo profesor PRIETO SANCHÍS etiquete a esta concepción como el sentido político de la eficacia.

Pues bien, si las normas cumplen con las expectativas de la autoridad que las ha dictado con una cierta finalidad (v.gr., reducir la tasa de criminalidad o aumentar las recaudaciones fiscales), diremos que aquellas son eficaces. Por el contrario, si las normas no logran producir el efecto esperado, o incluso si producen el efecto opuesto al previsto en el momento de diseñarlas, se dice que éstas son ineficaces. En un contexto local, por ejemplo, es palmario que las normas tributarias son altamente eficaces en cuanto a la finalidad de suficiencia recaudatoria (pues las recaudaciones son satisfechas con creces en cada ejercicio económico); en tanto que las normas penales como instrumentos de control de la delincuencia son tremendamente ineficaces (los índices delictivos, lejos de estar controlados, tienden a incrementarse).

Las finalidades de la norma, sin embargo, no siempre son claras; éste es el grave problema que puede oponerse a esta concepción. Hay, por supuesto “casos fáciles”, donde los mismos términos prescriptivos evidencian los objetivos perseguidos (es el caso de la mayoría de tipos penales, normas que tratan de prevenir la comisión de delitos o su decrecimiento); o en los que esa identificación resulta sencilla (determinar que la finalidad de las normas que prohíben manejar en estado etílico es la prevención de accidentes –y no que los conductores dejen de beber es una tarea poco compleja). Pero también hay de lo otro, “casos difíciles” donde identificar tales finalidades constituye un problema enmarcado en márgenes de duda. Por ejemplo: ¿Cuál es la finalidad de prohibir el comercio informal en ciertas zonas urbanas? Aquí esa identificación se problematiza porque las respuestas no son unívocas (y es que la prohibición puede sustentarse en razones de orden público, de sanidad, de incentivos al comercio formal, de protección ambiental, de control fiscal, etc.)

En todo caso, debe entenderse que esta particular visión instrumental sobre la eficacia, no toma como parámetros a los efectos jurídicos inmediatos, sino a los resultados políticos o sociales que mediatamente pretendan alcanzarse. Lo decisivo, pues, está en determinar si esos fines u objetivos son internos o externos al propio sistema jurídico; vale decir, si aquellos se corresponden con lo expresado en otras normas jurídicas (normas – fin) o si aparecen como meros enunciados de un programa político sin referencias normativas concretas.

Sobre esta última posibilidad, no hay mucho que decir en tanto dichas finalidades no sean contrarias al ordenamiento jurídico; aquí la eficacia se medirá siempre respecto de la única norma instrumental en cuestión. Pero este no es el caso más abundante en la experiencia de los Estados Constitucionales, donde parece ser que la primera posibilidad –la existencia de normas – medio y de normas – fin- es la más frecuente de advertir.

En efecto, las constituciones materiales suelen introducir un extenso catálogo de fines constitucionales que impregnan o irradian con su fuerza normativa todas las parcelas del ordenamiento jurídico. Como consecuencia de ello, y dada la exigencia de sobreinterpretación de la Constitución en el paradigma constitucional contemporáneo, todas las normas deben hallar, en último término, un objetivo o finalidad constitucional que justifique su pertenencia. Luego, y según esta óptica, se puede apreciar que todas las normas infraconstitucionales que se estimen válidas son normas – medio de otras normas – fin: las normas de la Constitución.

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