Solemnidades Sustanciales al Procedimiento Coactivo Tributario: Legal Intervención del Funcionario Ejecutor
Autor: Ab. José David MIRANDA RIVADENEIRA
Antes de revisar las consideraciones que se merece el análisis del tema central del presente trabajo; y, la forma en que incide incluso en buena parte de las demás solemnidades sustanciales al procedimiento de ejecución coactivo-tributario, nos gustaría brevemente enunciar un par de diferencias y conceptos importantes:
En primer lugar; y, pese a que dentro del Código Tributario no se da una definición específica, el procedimiento administrativo de ejecución – que no es exclusivamente ejercitar la coactiva – es un conjunto de acciones que la administración tributaria va originando en forma paulatina, con el propósito de recaudar los tributos que los sujetos pasivos de la obligación no pagaron o solucionaron por iniciativa propia.
Este procedimiento administrativo de ejecución, que consta a partir del artículo 149 del Código Tributario y que se inicia con la emisión y posterior notificación del título de crédito, sienta las bases para que – al estar legalmente notificado y al concluir el plazo de ocho días, de no existir el pago de la obligación tributaria; o en su defecto, la reclamación que el deudor realice sobre los requisitos legales que deben de constar en ese mismo título o sobre el derecho contenido en él – se pueda dar inicio a la propiamente llamada acción o ejecución coactiva.
La acción coactiva es una potestad que tiene la administración tributaria central, seccional o de excepción, para exigir coercitivamente el pago de obligaciones, que se establecieren a su favor mediante acto legislativo y que no se hayan satisfecho desde el momento en que se hubiesen generado, determinado e intentado recaudar en primera instancia.
El Código Tributario tampoco contempla un concepto de lo que es la acción coactiva. Sólo menciona en su artículo 157 que para el cobro de créditos tributarios, comprendiéndose en ellos los intereses, multas y otros recargos accesorios como costas de ejecución, las administraciones tributarias central y seccional, así como la administración tributaria de excepción cuando la Ley lo establezca expresamente, gozarán de la acción coactiva que se fundamentará en el título de crédito emitido legalmente o en las liquidaciones o determinaciones ejecutoriadas o firmes de obligación tributaria.
El profesor Luis Anibal Toscano Soria define a la acción coactiva como “el derecho al procedimiento sumario que faculta la ley a las autoridades tributarias para que puedan hacer efectivo el cobro de obligaciones que los sujetos pasivos no las han satisfecho, a pesar de haber sido notificados con los actos administrativos que las contienen o con títulos de crédito”.
Del enunciado tanto legal como doctrinario, debemos resaltar que el ejercicio de la acción coactiva en materia tributaria es un procedimiento administrativo, permitido por la ley, ejecutado por una autoridad competente y que comienza mediante la emisión de un auto de pago.
Ahora bien, es importante tomar en cuenta las anotaciones hechas puesto que mucho tienen que ver con la viabilidad con la que se inicie e impulse la ejecución coactiva, ya que tienen que cumplirse con las solemnidades sustanciales, establecidas en el artículo 165 del mismo Código Tributario para que dicha ejecución prospere.
Estas solemnidades son:
– Legal intervención del funcionario ejecutor;
– Legitimidad de personería del coactivado;
– Existencia de la obligación del plazo vencido, cuando se hayan concedido facilidades para el pago;
– Aparejar la coactiva con títulos de crédito válidos o liquidaciones o determinaciones firmes o ejecutoriadas; y,
– Citación legal del auto de pago al coactivado.
Consideramos que una de las solemnidades más importantes, que influye inclusive en varias de las solemnidades sustanciales enunciadas, es la legal intervención del funcionario ejecutor al momento de iniciarse un procedimiento coactivo.
Bajo nuestro modesto punto de vista, la legal intervención de dicho funcionario tiene que analizarse de dos maneras: Por la forma y por el fondo. La primera tiene que ver mucho con la documentación que debe ir aparejada al procedimiento coactivo, así como la estructuración legal del auto de pago; y, lo segundo, apunta a establecer si la intervención de ese funcionario ejecutor apunta a perseguir el cobro de una obligación que efectivamente exista bajo la esfera del código tributario y que se encuentre vencida. Situaciones que desarrollaremos de una mejor manera en las líneas siguientes.
Como se cuestionaría la legal intervención del funcionario ejecutor por la forma?
En múltiples ocasiones la acción coactiva fracasa debido al poco o nulo cuidado con que los funcionarios de las administraciones tributarias tienen, al no leer siquiera las directrices que el código de la misma materia dispone.
En este sentido, lo primero que debemos observar cuando reparamos en que el funcionario ejecutor debe de intervenir legalmente, es que dentro del expediente que contiene un proceso coactivo debe de estar aparejado un documento público que acredite a ese funcionario para ejercer dicha calidad ante el coactivado. Con mayor énfasis, cuando esta función de “ejecutor” es delegada y tampoco se tiene el cuidado de tomar en cuenta cual es la autoridad que le compete hacer tal delegación; y, que en cada procedimiento exista una copia certificada del documento que la legitime y la pruebe.
Ponemos para este caso un ejemplo sencillo, como lo que ocurre en ciertas administraciones tributarias seccionales, donde el ejercicio de la acción coactiva, en teoría y apegados a lo que establece el Código Tributario así como la Ley Orgánica de Régimen Municipal debería de ser ejercida por su Tesorero como juez natural de coactivas, quien a su vez tendría potestad para delegar el ejercicio de esta función.
Sin embargo, en muchos de los procedimientos coactivos instaurados por estas municipalidades, el ejercicio de esta potestad no la ejerce dicho tesorero, sino que es ejercitada por unos funcionarios que se hacen llamar “jueces de coactiva” y que han sido designados por el Alcalde, volviéndose más cuestionable su legal intervención en dichos procedimientos cuando se revisa el Reglamento Orgánico Funcional de esas administraciones seccionales, dentro de los que podemos constatar que el supuesto cargo de “juez de coactiva” por ninguna parte ha sido creado y que los únicos funcionarios llamados a ejercer tal jurisdicción serían el Tesorero; y, en su defecto, el Director Financiero.
Adicionalmente, estos funcionarios llamados “jueces de coactiva” se amparan en un simple nombramiento que es otorgado por el alcalde, mas no en la delegación que debería de provenir del propio tesorero: Delegación que hasta la fecha existe y por ende, que tampoco se acompaña con ocasión de ejercer la coactiva.
Respecto a esto, podemos apuntar lo que sostiene el tratadista Rodrigo Patiño Ledesma cuando acertadamente nos recuerda que: “El Código Tributario, por ello, se refiere a las entidades autónomas como órganos de la actividad Tributaria, cuya dirección corresponde a los Prefectos Provinciales y los Alcaldes, quienes la ejercen a través de los Directores financieros y Tesoreros (Art. 64 Código Tributario)”. En esta parte, además, es pertinente anotar lo que magistralmente sostiene el Doctor José Vicente Troya Jaramillo cuando enseña que el funcionario ejecutor directo puede eventualmente delegar esa potestad, pero que esa delegación una vez otorgada, se torna indelegable.
Adicionalmente, recordemos el hecho de que en cuanto al procedimiento coactivo y al tratamiento del procedimiento contencioso tributario, contra quien se lo tiene que interponer cuando se trata de una administración tributaria seccional, no es pues el alcalde o el prefecto provincial, ya que debe de ser interpuesto contra el Tesorero o el Director Financiero, respectivamente; pues, éstos funcionarios frente al contribuyente hacen las veces de legítimo contradictor, ya que a ellos les corresponde el ejercicio de dicha actividad tributaria.
…