Demanda de Inconstitucionalidad

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 SEÑORES VOCALES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:

Ab. MARÍA JOSEFA CORONEL INTRIAGO, por mis propios derechos, ante Ustedes muy respetuosamente comparecemos y presentamos la siguiente demanda de inconstitucionalidad de forma sobre la Resolución de la Directora General del Servido de Rentas Internas (SRI) No. 0117 (Multas), publicada en el Registro Oficial No. 54, del 10 de abril del año 2000 y reformada por última vez mediante Resolución 68, publicada en el R.O. 508 del 4 de Febrero del presente año 2002.

NORMA JURÍDICA APLICABLE A LA PRESENTE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD

I.1.- Constitución Política de la República: Art. 24.- Para asegurar el debido proceso deberán observarse las siguientes garantías básicas, sin menoscabo de otras que establezcan la Constitución, los instrumentos internacionales, las leyes o la jurisprudencia:

1. Nadie podrá ser juzgado por un acto u omisión que al momento de cometerse no esté legalmente tipificado como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza, ni se le aplicará una sanción no prevista en la Constitución o la ley. Tampoco se podrá juzgar a una persona sino conforme a las leyes preexistentes, con observancia del trámite propio de cada procedimiento; (el resaltado es nuestro)

Art. 141.- Se requerirá de la expedición de una ley para las materias siguientes: (…)

2. Tipificar infracciones y establecer las sanciones correspondientes; (el resaltado es nuestro)

Art. 119.- Las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios públicos no podrán ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitución y en la ley, y tendrán el deber de coordinar sus acciones para la consecución del bien común. (el resaltado es nuestro).

Art. 272.- La Constitución prevalece sobre cualquier otra norma legal. Las disposiciones de leyes orgánicas y ordinarias, decretos leyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros actos de los poderes públicos, deberán mantener conformidad con sus disposiciones y no tendrán valor si, de algún modo, estuvieren en contradicción con ella o alteraren sus prescripciones. (el resaltado es nuestro)

1.2.- Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE, Decreto Ejecutivo 2428, R.O. 536: 18-III-2002); Art. 121.- Potestad sancionadora.- La potestad sancionadora de la Administración deberá ejercerse previa instrucción de un procedimiento de contradicción y sus resoluciones serán impugnables ante los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo. La potestad sancionadora cuidará y observará las garantías del debido proceso consagradas en la Constitución de la República. (el resaltado es nuestro)

Art. 123.- Limitaciones.- La Administración no podrá expedir disposiciones o tomar decisiones contrarias a las leyes ni regularlas, salvo la potestad reglamentaria que la ejerce el Presidente de la República. (el resaltado es nuestro) Art. 124.- Prohibición Normativa.- Ningún reglamento, decreto ejecutivo, acuerdo o resolución ministerial, instructivo, circular o demás disposiciones administrativas de carácter general podrán establecer penas o imponer exacciones, tasas o contribuciones que no hayan sido autorizadas, previamente por ley. (el resaltado es nuestro)

I.3.- Código Tributario: Art. 67.- Facultad reglamentaria (Reformado por el Art. 21 de la Ley 41, RO. 206, 2-XII-97).- Sólo al Presidente de la República, corresponde dictar los reglamentos a las leyes tributarias. El Ministro de Finanzas y el Director General del Servicio de Rentas Internas, en sus respectivos ámbitos, dictarán circulares o disposiciones generales necesarias para la aplicación de las leyes tributarias y para la armonía y eficiencia de su administración.

En ejercicio de esta facultad no podrá suspenderse la aplicación de Leyes, adicionarlas, reformarlas, o no cumplirlas, a pretexto de interpretarlas, siendo responsable por todo abuso de autoridad que se ejerza contra los administrados, el funcionario o autoridad que dicte la orden ilegal. (el resaltado es nuestro)

1.4.- Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas: Art. 8.- Resoluciones de aplicación general.- El Director del Servicio de Rentas Internas expedirá resoluciones, circulares o disposiciones de carácter general y obligatorio, necesarias para la aplicación de las normas legales y reglamentarias y para la armonía y eficiencia de su administración. Para la vigencia de tales circulares o disposiciones, deberán ser publicadas en el Registro Oficial y no podrán contrariar las leyes ni reglamentos. Esta facultad es indelegable. (el resaltado es nuestro)

ANTECEDENTES

En el Registro Oficial No. 54, del 10 de abril del año 2000, fue publicada la Resolución No. 117, expedida por Elsa de Mena, Directora General del Servicio de Rentas Internas (SRI). Esta resolución de carácter general y obligatorio, que displicentemente lleva como título "Multas", contiene todo un catálogo de este tipo de sanciones para informaciones tributarias relativas a los impuestos administrativos por el SRI y yendo más allá, no sólo que sanciona con libre discrecionalidad las eventuales transgresiones (las cuales ya tienen prevista su respectiva sanción en la Ley sino que impone en forma paladina una serie de multas a respectos y situaciones no tipificados como infracciones tributarias en las leyes del ordenamiento tributario ecuatoriano; alterando y desbaratando, en consecuencia, todo principio de legalidad, tipicidad y respeto a las normas del debido proceso y seguridad jurídica que todo Estado de Derecho debe mantener intocables en garantía de su existencia democráticas.

La tristemente famosa 117 es quizás la más conocida resolución de carácter general dentro del llamado ordenamiento tributario de ventanilla' instituido sobre la base de una errática interpretación del artículo 8 de la Ley de Creación del SRI que convierte absurdamente a la Directora General de este organismo en una legisladora positiva de hecho, al menos en el campo tributario interno.

No es una exageración afirmar ello y sólo basta advertir la numerosa cantidad de resoluciones de carácter general expedidas en estos cuatro años de vida del SRI; centenares de disposiciones administrativas de las más diversa índole, amparadas y aplicadas por sus operadores cual si fueran jerárquiamente el vértice de todo el sistema jurídico, aún de mayor rango que la propia Constitución y, lo peor, paradójicamente en constante extralimitación de los parámetros legales infranqueables de la potestad conferida, a saber, la necesidad de aplicación de las leyes tributarias y la armonía y eficiencia de la administración tributaria. Todo ello conjugado para dar como producto un verdadero caos en el ordenamiento jurídico con resoluciones de caráca ter general que, no siquiera admitiendo que apliquen la ley o que se emitan por necesidad de tal aplicación, son manifiestamente ilegales y, cuando no, francamente inconstitucionales, por lo general en perjuicio de los derechos públicos subjetivos de todos los ciudadanos.

Antes de continuar hacia el análisis estrictamente jurídico de la patente inconstitucionalidad de la Resolución 117, debemos enfatizar que la presente demanda versa exclusivamente sobre la forma en que el referido instructivo de multas se contradice antagónicamente con las normas de la Constitución; mas no se trata, ni se hará referencia en este libelo, la indiscutible inconstitucionalidad de fondo de las disposiciones administrativas impugnadas, pues creemos que el simple evidenciamiento de la invalidez jurídica formal constituye elemento suficiente para que Uds., señores Vocales, destierren del ordenamiento positivo a la cuestionada Resolución.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Las multas por infracciones tributarias, las garantías del debido proceso, la reserva de Ley y el principio de Legalidad.-

1. Las multas, de conformidad con el número 2 del artículo 349 del Código Tributario, constituyen penas aplicables a las infracciones tributarias, según el caso, vale decir, según estas últimas se traten de delitos, contravenciones o faltas reglamentarias (Art. 341 ibídem). La multa es un tipo de sanción generalmente imputable a las dos últimas, puesto que resulta, como bien define el diccionario jurídico de CABANELLAS, una "pena pecuniaria que se impone por una falta delictiva, administrativa o de policía o por incumplimiento contractual". No hay duda alguna, entonces, que la multa es una sanción y que, en consecuencia, debe establecerse únicamente en una ley y no en ningún otro acto normativo, peor en actos administrativos de efectos generales que no crean derecho sino que simplemente lo aplican si es necesario.

2. Las garantías del debido proceso insertas en el número 1 del Articulo 24 de la Constitución Política, es decir, los conocidos principios de tipicidad y legalidad, se aplican desde su vigencia en 1998 tanto en el proceso penal como para el administrativo o como para el de cualquier otra clase. De esta forma, en el proceso administrativo sancionador del régimen tributario, las sanciones aplicables deben constar, por mandato constitucional, exclusivamente en la Ley y deben aplicarse si es que la Ley ha determinado o tipificado una conducta como infracción tributaria.

Esto constituye una novedad que "amplía el concepto de la tipicidad a un campo más allá del penal como requisito previo para poder ser juzgado por un acto u omisión descrito legalmente al momento de cometerse. La justificación de esta innovación está dada por la reiterada práctica gubernamental de inventar sanciones por Decretos o Acuerdos Ministeria les" 2

3. El insigne profesor de la Universidad de Córdoba, VILLEGAS, Héctor B., defensor de la tesis del Derecho Penal Tributario fundado en un derecho penal contravencional (también llamado Derecho Penal administrativo) y no común, expresa que "el derecho penal tributario desde el punto de vista de las sanciones que aplica a los infractores de sus normas, es de carácter penal en cuanto impone verdaderas penas… El carácter penal de las sanciones trae aparejado que el derecho penal tributario quede necesariamente encuadrado dentro de los preceptos contenidos en los artículos 18 y 19 de la Constitución nacional, y en consecuencia no puede apartarse de los principios vigentes en el derecho penal común.

El maestro argentino se refiere a que la característica de este segmento del Derecho Tributario no tiene una total independencia funcional con el derecho penal común, en consecuencia, le son aplicables los principios fundamentales de éste; en esto consiste la relevancia de su tesis. En nuestro medio, aun antes de la vigencia de la Constitución actual, ya se admitía pacíficamente esta doctrina y se decía, con razón, que "en las infracciones y sanciones del Derecho Tributario, son aplicables los principios del Derecho Penal, tales como culpabilidad, antijuridicidad de la conducta, personalidad, imputabilidad, legalidad y garantía jurisdiccional.

4. De todas formas, en el Ecuador se acabaron las discusiones doctrinarias y ya no hay ningún problema en afirmar y aplicar diáfanamente para el Derecho Penal Tributario o como se lo llame (en fin, la normatidad del Libro IV del Código: Del Ilícito Tributario) los principios que alguna ocasión estuvieron reservados para el derecho penal común, pero que con la vigencia de la Constitución Política, desde el año 1998 se ampliaron y extendieron al campo administrativo o de otra naturaleza.

5. Para entender mejor el principio de tipicidad y legalidad debemos conocer qué comprende. El Tribunal Constitucional Español sabiamente ha establecido en su jurisprudencia que este principio impone "la exigencia material absoluta de predeterminación legal de las conductas y de las sanciones correspondientes, exigencia que afecta a la tipificación de las infracciones, a la graduación y escala de las sanciones y a la correlación entre unas y otras, de tal modo que el conjunto de las normas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta".

6. La garantía de legalidad exclusiva de las sanciones aplicables para infracciones debidamente tipificadas mantiene concordancia con las normas constitucionales de la reserva de ley. El artículo 141 número 2 lo establece claramente y no deja lugar a ningún tipo de interpretación extensiva: sencillamente se requiere de una ley para establecer sanciones.

7. La norma constitucional mencionada es idéntica a otra que constara en el Código Tributario Modelo para América Latina, documento que fuera elaborado por los maestros tributaristas, GIULIANI FONROUGE, Rubén GOMES DE SOUSA y Ramón VALDÉS COSTA y cuyo contenido sirvió de base estructural y material para nuestro Código Tributario (la Comisión Redactora lo consideró, literalmente, un "precedente imprescindible"): Art. 4. Sólo la ley puede; (…)

4) Tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones:

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