Cuestiones de Derecho Constitucional, Administrativo y Tributario

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  INTRODUCCIÓN

Antes que nada, creo imprescindible formular una aclaración sobre el ámbito o alcance del presente artículo, pues el mismo no tiene la pretensión de ser un estudio que agote las diversas temáticas en él tratadas. Es preciso señalar, en consecuencia, que en este trabajo se intenta analizar, en forma bastante somera, por cierto, varios temas que, a más de poseer una importancia científica intrínseca, han llamado mi atención en función de enriquecedoras experiencias prácticas.

1. COSA JUZGADA Y EFECTOS ERGA OMNES DE RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL QUE RECHAZAN DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD.-

Es nuestra intención discurrir sobre si las resoluciones desestimatorias del Tribunal Constitucional (en adelante, “TC”) tienen efectos generales y obligatorios (erga omnes) y de cosa juzgada sobre la materia resuelta o si solamente gozan de tal tratamiento aquellos fallos que efectivamente declaren la inconstitucionalidad de actos normativos.

Es claro que una resolución del TC que declara la inconstitucionalidad de una norma jurídica implica forzosamente, a más de una aplicación erga omnes, una decisión irreversible, con fuerza de “cosa juzgada” sobre dicha materia, pues:

(i)    ya no va a poder solicitarse de nuevo que se revise la concordancia de tal norma con el texto constitucional, pues la misma ya ha sido expulsada del Ordenamiento Normativo ecuatoriano;

(ii)    incluso si con posterioridad el Tribunal considerase que su decisión previa fue errónea o, de alguna manera, no ajustada suficientemente a Derecho y quisiera rectificar su “error” (lo que sería, por cierto, tremendamente peligroso por las presiones políticas que entrarían en juego y, más que nada, por el pavoroso grado de inseguridad jurídica que ello implicaría), el mencionado tribunal se vería imposibilitado de hacerlo, porque (ii.a) carece de la facultad constitucional o legal de rever, revertir o revocar sus fallos y reinsertar en el Ordenamiento Normativo a la disposición previamente expulsada; y, (ii.b) la competencia constitucional otorgada al TC es, en el caso estudiado, la de juzgar la conformidad o inconformidad de una norma con el texto de la Carta Fundamental y, en caso de discordancia, determinar su expulsión, pero no alcanza ni implica de ninguna forma la capacidad de introducir nuevas normas al Sistema Jurídico, pues esa es una atribución típica de otras instituciones del Estado (de la Función Legislativa, por antonomasia; de la Función Ejecutiva, dentro del alcance de la potestad reglamentaria delimitado por la propia Constitución).

Pero en cuanto a que exista una obligatoriedad general o, peor aún, una suerte de “cosa juzgada” en lo que respecta a las resoluciones del TC que rechazan las demandas de inconstitucionalidad de actos normativos, no es posible arribar a una conclusión tan categórica. De hecho, ciertas líneas argumentales nos inducirían a creer que no deben existir tales generalidad y fuerza irreversible:

(i)    En el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad no hay partes interesadas, no existe, por consiguiente, un interés particular al que se deba proteger respecto de pretensiones futuras similares: “Esta acción no implica un interés particular, sino uno general, de la sociedad civil y el Estado, para preservar la supremacía constitucional”, simplemente se trata de un proceso de confrontación objetiva, fría, racional, técnica y lógica sobre si existe o no discordancia o incompatibilidad entre la norma demandada y el texto constitucional;

(ii)    Según el actual texto constitucional, ya no existe en nuestro país la posibilidad de que se declare de oficio la inconstitucionalidad de actos normativos, lo que hace depender la existencia de resoluciones que acepten las peticiones de inconstitucionalidad, en sumo grado, de la riqueza técnica y argumental expuesta en los libelos que se presenten ante el Tribunal: ¿qué sucede, entonces, si la demanda o los argumentos expuestos no son lo suficientemente sólidos?;

(iii)    Puede darse el caso de que una nueva demanda alegue la incompatibilidad de un acto normativo respecto de una norma o principio constitucional distinto del citado en el anterior proceso, o que, aún cuando la discordancia se produzca respecto de la misma norma constitucional, se demande la inconstitucionalidad con una diferente fundamentación técnico jurídica. ¿Se puede hablar en esos casos de “identidad objetiva”?;

(iv)    En definitiva, el fin de la jurisdicción y del control constitucionales no es otro que el de la defensa objetiva del orden constitucional, lo que se traduce en el deber de preservar la constitucionalidad de las normas inferiores, depurando del sistema normativo a aquéllas que sean incompatibles o discordantes con la Carta Fundamental. Tal propósito superior no puede verse enervado o restringido por situaciones formales, deficiencias de argumentación jurídica o visiones anquilosadas de los integrantes coyunturales del Tribunal;

(v)    Revisando el Derecho Comparado, tenemos el ejemplo de la Constitución española que limita el efecto definitivo y “erga omnes” únicamente a las denominadas sentencias estimatorias, es decir, a aquellas que declaran la inconstitucionalidad de actos normativos: “… los ‘plenos efectos frente a todos’ se limitan expresamente en el artículo 164 de la Constitución a las Sentencias estimatorias o que declaran la inconstitucionalidad de la Ley o actos impugnados”;

(vi)    Sin perjuicio de lo anterior, en aras de mantener los niveles indispensables de seguridad jurídica, valor que, de aceptarse la línea argumental citada, podría entrar en colisión con los fines de la justicia constitucional, estimamos que debería rechazarse una nueva demanda si, respecto de la anterior desestimada, existiesen ciertas identidades entre las “pretensiones” (que, como es apenas obvio, nunca serán las mismas que en materia civil); por ejemplo, tratarse de la misma norma constitucional supuestamente violentada, en conjunción con una similar argumentación técnico-jurídica.

Con todo, es preciso advertir que el propio TC ha sentado precedentes en los que confiere fuerza de cosa juzgada respecto de resoluciones que han rechazado demandas de inconstitucionalidad. Así, mediante resolución del TC de 15 de agosto de 2000, caso No. 1022-99-IS, el Tribunal rechazó la inconstitucionalidad de las normas declaradas inaplicables por la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Fiscal de Quito (disposiciones relativas al cumplimiento de determinadas obligaciones de los contribuyentes especiales), por cuanto la materia ya había sido tratada y resuelta mediante Resolución desestimatoria 094-2000 TP , publicada en el Registro Oficial No. 107 de 27 de junio de 2000.

Para el análisis de este tema, no es relevante si existe o no cosa juzgada respecto de las resoluciones desestimatorias del TC. En efecto, que exista o no “cosa juzgada” o efectos generales en lo atinente al rechazo de la inconstitucionalidad de una ley no tiene una real incidencia en los temas específicos aquí analizados, por cuanto las resoluciones del TC no tienen efecto retroactivo, como lo señala en forma apodíctica el Art. 278 de la Constitución:

“Art. 278.- La declaratoria de inconstitucionalidad causará ejecutoria y será promulgada en el Registro Oficial. Entrará en vigencia desde la fecha de su promulgación y dejará sin efecto la disposición o el acto declarado inconstitucional. La declaratoria no tendrá efecto retroactivo, ni respecto de ella habrá recurso alguno.

Si transcurridos treinta días desde la publicación de la resolución del Tribunal en el Registro Oficial, el funcionario o funcionarios responsables no la cumplieren, el Tribunal, de oficio o a petición de parte, los sancionará de conformidad con la ley”.

1.1 Inaplicabilidad de normas jurídicas por inconstitucionalidad.-

En nuestro país prevalece un sistema concentrado de control constitucional. Esto implica, siguiendo el esquema delineado por Hans Kelsen para la Constitución austriaca de 1920, que existe un órgano estatal que tiene a su cargo las competencias específicas de velar, con efectos generales, por la constitucionalidad del ordenamiento normativo: el Tribunal Constitucional.

Con todo, si bien el esquema ecuatoriano es esencialmente concentrado, no lo es en su totalidad, pues existen ciertos elementos propios del sistema de control difuso (que prevalece en países como Estados Unidos de América o Argentina) tales como el control jurisdiccional de la constitucionalidad. Así, cualquier juez o tribunal puede, en las causas que conoce, declarar (de oficio o a petición de parte) la inaplicabilidad de cualquier precepto jurídico que estime contrario a la Constitución o a los tratados internacionales, sin perjuicio de fallar sobre el asunto controvertido.

Debemos recalcar las notas esenciales de esta facultad que la Constitución ha otorgado a los jueces comunes: (a) es una atribución con-cedida a cualquier juez o tribunal; (b) el precepto jurídico puede incluir leyes y normas de rango inferior al legal, pues el texto constitucional no ha distinguido; (c) en nuestro país, la tramitación del juicio no se sus-pende, como ocurre, por ejemplo, en España. El juez debe continuar sustanciando el proceso y dentro de él, decidirá si inaplica el precepto jurídico de que se trate, estando obligado a resolver la cuestión principal; (d) El precepto jurídico sobre el que recaiga la declaratoria de inaplicabilidad debe ser relevante con relación al caso materia del juicio que se sustancia; (e) La decisión que adopte el juez respecto de la inaplicabilidad del precepto tiene un alcance limitado: es obligatoria únicamente respecto de la causa en que se pronuncia. Más aún, su alcance se restringe, de ser el caso, únicamente a la instancia correspondiente a la actuación del juzgador (así, por vía de apelación o casación, los órganos jurisdiccionales superiores pueden no concordar con el criterio del inferior y aplicar al caso sub iudice el precepto estimado como inconstitucional por aquél, a menos que ya el TC hubiere declarado su inconstitucionalidad con efectos generales); (f) la declaratoria de inaplicabilidad es, dentro del alcance restringido ya mencionado, definitiva e inmutable. No está sujeta, en cuanto a su validez o eficacia, a una revisión, consulta o ratificación del TC ni de ningún otro órgano administrativo o jurisdiccional. Simple-mente, para el caso concreto y para la instancia de que se trate, el precepto no puede aplicarse y el juzgador fallará la cuestión principal sin tomar en cuenta la norma inaplicada; (g) El juez respectivo, declare o no la inaplicabilidad de una norma, debe resolver la cuestión sometida a su conocimiento, derivada de su competencia natural. Si la sentencia que adopta se ejecutoría, de conformidad con las normas de procedimiento que correspondan, ella se convertirá en definitiva y obligatoria para las partes que hubieren intervenido en el proceso, estando al alcance del juzgador todas las medidas legales que existen para la ejecución de las decisiones judiciales; (h) Finalmente, la Constitución impone al juez la obligación de remitir al TC un informe sobre la inconstitucionalidad del precepto inaplicado, para que el mencionado Tribunal pueda dilucidar, para el futuro, si existe o no tal discordancia, y de encontrarla, resolver su expulsión del Ordenamiento Normativo, con efectos generales (erga omnes). Cuando por esa vía llega esta materia a conocimiento del TC se produce lo que se conoce en doctrina como “cuestión de inconstitucionalidad”.

Las antes reseñadas características básicas de la inaplicabilidad de normas jurídicas han sido ratificadas por la doctrina y por el propio TC. Así, el profesor Jorge ZAVALA EGAS señala al respecto:

“No es posible negar que los jueces cuando deciden o no interponer la cuestión de inconstitucionalidad, están prejuzgando sobre la constitucionalidad de la ley y se podría decir que se ha incorporado al sistema concentrado del control de la constitucionalidad, uno de los elementos del sistema difuso (…) Eso ocurre tanto en el sistema español y con mayor intensidad en el ecuatoriano, donde la inaplicación de la ley presuntamente inconstitucional es obligación del juez común, el cual sólo pone en conocimiento del Tribunal Constitucional, vía cuestión de inconstitucionalidad, lo ya inaplicado y resuelto, con efectos definitivos para su instancia”.

El mismo autor explica la inaplicación con un ejemplo y concluye: “Fallado así el asunto, tiene efectos obligatorios sólo para el caso concreto que se juzga y en esa instancia (…)” Luego, comentando la obligación que tiene el juez de comunicar la inaplicación decidida al TC, para que éste resuelva, con efectos futuros, generales y obligatorios, sobre la validez o invalidez de la norma inaplicada, señala: “En el primer caso, su decisión deja a la norma con valor vinculante para todos y sería necesariamente aplicada por el juez de la apelación (…) o, en su defecto, si determina la efectiva inconstitucionalidad de esa norma de rango legal, también con efectos generales y obligatorios, la norma desaparece, se extingue del Ordenamiento Jurídico ecuatoriano. (…) Luego, en el sistema de control constitucional concentrado ecuatoriano, el juez o tribunal del Poder Judicial no es juez de constitucionalidad normativa (sólo lo es el Tribunal Constitucional) es, en cambio, inaplicador de leyes pre o postconstitucionales contrarias a la Constitución, por el fondo. A diferencia del sistema difuso que permite a todos los jueces, de cualquier instancia, la interpretación de la legalidad y, además, de la constitucionalidad, aunque sea sólo con consecuencias de inaplicación. CALAMANDREI afirma que esta facultad judicial de inaplicación, en el sistema de control concentrado o difuso, no significa que los jueces tienen el poder de estar por sobre la ley, sino que se trata del poder que tienen por naturaleza todos los jueces de encontrar cuál es la ley aplicable al caso y, de escoger, cuando hay contraste entre dos normas, aquella que debe prevalecer, esto es, la Constitución”.

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