¿Se puede declarar inconstitucional un tratado internacional…

Descargue el artículo completo en PDF.
	311a346_se_puede_declarar.pdf 307kB

 …como se hace con cualquier norma de “rango legal”?

 RESUMEN:

Cuando se celebra un tratado internacional se debe considerar que lo hacemos bajo el imperio del derecho internacional. En este sentido, los tratados no pueden depender para su validez de lo que se disponga en alguna sentencia interna, pues es necesario contar con la voluntad de las partes o estar inmerso en alguna causal de nulidad, terminación o suspensión para que el tratado carezca de validez, deje de existir, o se suspenda su aplicación por un tiempo. Siempre considerando dos principios fundamentales: pacta sunt servanda y primacía del derecho internacional frente al derecho interno.

De modo que, hay que resaltar que el Tribunal Constitucional no puede avocarse a declarar un tratado internacional inconstitucional con los mismos efectos que lo hace con otras normas de rango legal; porque declarar que un tratado pierde sus efectos jurídicos o que es retirado del sistema jurídico interno es modificar las relaciones internacionales y la política exterior, funciones de las que carece de competencia, pues están reservadas al Presidente. En este sentido, pretendemos ciertas modificaciones constitucionales, y en todo caso se le propone al Tribunal Constitucional una fórmula para que su sentencia no violente el derecho internacional evitando así la responsabilidad internacional del Estado.

PALABRAS CLAVES:

Acción de inconstitucionalidad.- Norma de rango legal.- Control jurídico internacional.- Nulidad.- Terminación.- Pacta sun servanda.- Derecho interno.- Tratado.-

Sumario:

I.- Introducción.- II.- El control constitucional de las normas con rango de ley.- III.- El control constitucional de los tratados internacionales.- IV.- La desvinculación del tratado conforme al derecho internacional.- V.- Propuesta de sentencia que declara inconstitucional un tratado sin que se violente el derecho interno, ni el derecho internacional.- VI.- Conclusiones.-

I.-    Introducción.-

El presente trabajo busca aportar una solución respecto a los alcances y efectos que puede contener aquella sentencia del Tribunal Constitucional que declara inconstitucional un tratado internacional.

Este tema es importante toda vez que cuando un Estado se relaciona con sus pares celebrando tratados internacionales, lo hace conforme a un derecho distinto al interno de alguno de ellos, es decir, distinto al que se impone en el sistema jurídico interno de un Estado cuando se regulan sus relaciones internas. Nos referimos a que los Estados se relacionan convencionalmente sometiéndose al imperio del derecho internacional, que funciona como un marco general y distinto a cualquier derecho interno de los Estados, y que hace posible crear relaciones jurídicas válidas entre los distintos sujetos de derecho internacional.

En este sentido, nos centramos en la problemática dispuesta en la Constitución vigente respecto a que se ha facultado al Tribunal Constitucional declarar mediante sentencia la inconstitucionalidad de un tratado, tal y como lo hace con otras normas que tienen rango legal; teniendo como finalidad notoria derogar a la norma sobre la cual recae, es decir, retirarla del sistema jurídico interno sin que pueda ser aplicada por ningún operador jurídico a partir del momento en que se publica dicha sentencia. Sin embargo, este efecto de la declaración de inconstitucionalidad sobre un tratado puede dañar las relaciones internacionales en general del Estado con sus similares, pues violenta las normas del derecho internacional creando condiciones negativas para que el Estado incurra en responsabilidad internacional.

Razón por la cual hemos creído conveniente alcanzar una propuesta acerca de lo que podría contener una sentencia que declara inconstitucional un tratado de forma tal que permita al Estado respetar su Carta Magna y a su vez observar las normas del derecho internacional bajo las cuales el tratado es concebido.

II.-    El control constitucional de las normas con rango de ley.-

La Constitución de 1993 reconoce la potestad del judicial review o control difuso de la Constitución puesto que “en todo proceso de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera”, ello conforme al artículo 138 in fine de la Constitución. Por otro lado, el Tribunal Constitucional “goza de un rol prevalente sobre el Poder Judicial, en tanto subordina las resoluciones judiciales a sus decisiones en materia de garantías constitucionales y, en consecuencia, de aplicación de la Constitución”, ello a través del control concentrado, ad hoc, que realiza.

La acción constitucional es aquella garantía por la cual un órgano especializado se encarga de velar por el respeto a lo establecido en la Constitución; en este sentido, cuando una norma con rango legal es impugnada con este recurso, el Tribunal Constitucional tiene dos notorias opciones: a) expulsa a la norma constitucional del sistema jurídico, o b) la interpreta de modo tal que no afecte o vulnere ninguna norma constitucional. Como ha dispuesto el Tribunal:

“El objeto de la acción de inconstitucionalidad es efectuar la valoración de una ley o norma con rango de ley de conformidad con la Constitución, ya sea por la forma o por el fondo. Se trata, pues, de un juicio abstracto de constitucionalidad de la norma, en el cual, debido a su propia naturaleza, no se faculta al Tribunal Constitucional a evaluar las afectaciones subjetivas derivadas de la supuesta aplicación de la norma inconstitucional, sino, única y exclusivamente, a cumplir la función de eficacia integradora de la unidad constitucional, sea mediante la expulsión de la norma inconstitucional del sistema jurídico o a través de la interpretación de conformidad constitucional, cuando sea el caso”.

La finalidad del control constitucional de la ley o de las “normas con rango legal” es “el examen de constitucionalidad del texto legal sometido a jurisdicción constitucional –función de valoración-, pero el efecto más notorio de dicho proceso es la eliminación de la norma incoada por inconstitucional –función pacificadora- del ordenamiento jurídico; decisión que tiene efectos vinculantes para todos los aplicadores –públicos y privados- de las normas jurídicas –función ordenadora”. Ello en razón que se le reconoce al Tribunal ser el encargado de resolver en instancia única la acción de inconstitucionalidad.

Nuestra Constitución ha recogido el control constitucional a posteriori, puesto que dispone que las normas legales sólo puedan ser incoadas por inconstitucionales una vez que hayan entrado en vigencia, es decir, al día siguiente de su publicación o cuando la norma lo disponga considerando el vacatio legis. Lo dispuesto en el artículo 200. 4 de la Constitución significa una revisión posterior de la constitucionalidad de la norma, tanto en el fondo como en la forma, de modo que:

“Como se sabe, el inciso 4 del artículo 200º de la Constitución establece que la declaración de inconstitucionalidad de una ley puede originarse en una violación a ella, ya sea por la forma o por el fondo. Y si bien allí no se alude a una transgresión de orden competencial, como fundamento para declararse la inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley, inmediatamente ha de repararse que esta se encuentra comprendida dentro de los vicios de forma o de fondo, según sea el caso”.

Además, los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad de una norma legal se extienden a todos, erga omnes, y para el futuro, ex nunc o pro futuro y no tiene efectos retroactivos, ex tunc, salvo ciertas excepciones. Por lo que al día siguiente de la publicación de la sentencia, la norma con rango legal impugnada queda sin efecto; además, la sentencia de inconstitucionalidad debe producir como consecuencia lógica un fallo de nulidad.

Las sentencias del Tribunal Constitucional tienen la autoridad de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a su publicación. Por ello se dice que estas sentencias gozan de una triple identidad: fuerza de ley, cosa juzgada y efecto vinculante para terceros.

Fuerza de ley en el sentido que se rompe el principio positivista por el cual sólo una ley deroga a otra ley, por cuanto también es derogada mediante sentencia que declara su inconstitucionalidad; es decir, un tratado al ser declarado inconstitucional estaría siendo derogado por sentencia, puesto que las sentencias del Tribunal “tienen rango de ley”.

Es más, se sostiene que, “(…), las sentencias recaídas en los procesos de inconstitucionalidad que dicta tienen fuerza de ley, superando incluso el poder de la derogación, pues, a diferencia de esta, la sentencia estimatoria en un proceso de inconstitucionalidad “anula por completo la capacidad regulativa de las normas declaradas inconstitucionales” (…). De ahí que el artículo 103 de la Constitución disponga: “(…) La ley se deroga sólo por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad” (…).

Como vemos, la fuerza de la ley de esta sentencia goza de un doble carácter: a) fuerza pasiva, puesto que en principio no puede ser revocada por otra sentencia judicial o derogada por otra norma legal, salvo por sentencia del mismo tribunal; y b) fuerza activa, en tanto deja sin efecto a la norma legal que haya sido declarada inconstitucional y a todas las demás que se opongan a la sentencia.

Esta sentencia además tiene el carácter de cosa juzgada, ello basado en el precepto por el cual constitucionalmente se le otorga la eficacia derogatoria que tiene una ley sobre otra. Además, en mérito del artículo 139.2 de la Constitución, dicho fallo constitucional no puede ser contradicho por razón procesal de forma (cosa juzgada formal), o por razón sustantiva del fallo (cosa juzgada material), en sede judicial ordinaria o especial, ni modificarse por una nueva ley del Congreso o del Poder Ejecutivo.

Es decir, “la calidad de cosa juzgada de una sentencia del Tribunal Constitucional no solo impide que su fallo sea contradicho en sede administrativa o judicial, sino que prohíbe, además, que sus términos sean tergiversados o interpretados maliciosamente, bajo sanción de los funcionarios encargados de cumplir o ejecutar las sentencias en sus propios términos”.

Esta sentencia vincula a terceros; es así que el artículo 82 del Código Procesal Constitucional dispone que las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad que quedan firmes tienen la autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente su publicación, la misma autoridad tiene el auto que declara improcedente la demanda por el fondo.

La aplicación vinculante a los poderes públicos que hace referencia los artículos 81 y 82 del Código Procesal Constitucional, se refieren a que el carácter de cosa juzgada tiene efectos obligatorios que se derivan del carácter general que produce los efectos derogatorios de la sentencia; en efecto, como lo señala el artículo 204 de la Constitución, la sentencia que declara inconstitucional una norma con rango legal surte sus efectos al día siguiente de su publicación en el diario oficial. Esta sentencia no sólo es exigible a las partes del proceso, sino de modo general a todos los órganos constitucionales y para todos los casos futuros, no sólo por lo dispuesto en el fallo de la sentencia, sino también en los fundamentos y consideraciones de la misma; siendo el Tribunal Constitucional el único que no queda vinculado a su sentencia sobre la inconstitucionalidad de una norma de rango legal.

Entonces, la sentencia de inconstitucionalidad que recae sobre una norma con rango legal, supone que ésta deja de ser válida, deja de tener efecto, además de volverse ineficaz. Es decir la norma es derogada de modo directo por este Tribunal que actúa como un Legislador Negativo, teniendo esta “facultad como organismo constitucional de cooperación en la formación del ordenamiento jurídico”.

La norma ingresa al sistema con la presunción iuris tantum de constitucionalidad, pero cuando se realiza la tarea de subsunción entre la norma constitucional y la norma legal dubitable, se prefiere la Constitución y se deroga la norma, en un proceso por el cual se “extirpa por vía quirúrgica” del sistema jurídico esta norma para evitar los efectos patológicos que se pueden desarrollar. Asimismo, como en toda derogación no se restablece la norma derogada.

Esta tarea la realiza el Tribunal Constitucional en virtud de que es el guardián y supremo intérprete de la Constitución; de modo que en su labor interpretativa debe proteger los derechos fundamentales como norma parámetro y labor jurídico-política de la justicia constitucional.

III.-    El control constitucional de los tratados internacionales

Los tratados son sometidos a control constitucional; en este sentido, el tratado es un cuerpo normativo sobre el cual recae la acción de inconstitucionalidad con todos los efectos antes mencionados. La Constitución de 1993 ha previsto la procedencia de esta acción contra los tratados en forma general, tal y como debe funcionar para las demás normas con “rango de ley”. Al respecto, la Constitución dispone:

Artículo 200.- Acciones de Garantía Constitucional
“Son garantías constitucionales:
(…)
4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo”.

Siendo exegéticos al analizar este artículo, se dispone de forma genérica la procedencia de la acción de inconstitucionalidad sobre aquellas normas con rango legal, entre las que incluye de forma expresa a los tratados, lo que da la impresión que éstos, como regla general, tienen la misma jerarquía que las leyes.

Hay quienes sostienen que una norma no debe ser considerada con rango legal sólo por el hecho de que frente a ella pueda interponerse una acción de inconstitucionalidad, de modo que “esto no convierte a los tratados aprobados por el Presidente en normas de rango de ley, como tampoco lo tienen las ordenanzas, que a su vez son impugnadas por la misma acción”; además, se señala que los tratados aprobados con el procedimiento de reforma constitucional no pueden ser impugnados por acción de inconstitucionalidad, conforme el segundo párrafo del artículo 57 de la Constitución.

Dentro de este análisis, hay que tener en cuenta que de optar por la teoría legal de los tratados, de haber colisión entre el tratado y las distintas normas con rango legal, no se podrá resolver dicho “conflicto” por el principio de jerarquía, sino por los principios: lex specialis derogat legi generali y de lex posterior derogat priori. Principios aplicables a normas de mismo rango.

Asimismo, hay que observar que una ley que es opuesta al derecho internacional sólo tiene efectos provisorios, ya que el Estado perjudicado puede exigir la derogación o al menos la no aplicación de esa ley, y el otro Estado debe satisfacer dicha demanda. Con lo que el procedimiento legislativo de un Estado puede quedar sometido a un control que bien podría llamarse control jurídico-internacional. Asimismo, agotada la jurisdicción interna, quien se considera lesionado en los derechos que la Constitución reconoce, puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales constituidos según tratados de los que se es parte; lo que revela que el sistema jurídico internacional está por encima del interno, puesto que, el litigio internacional es la última palabra, y donde además, el derecho internacional triunfa sin excepción sobre cualquier derecho interno que se le oponga. Entonces, el derecho estatal tiene plena libertad siempre y cuando se mueva dentro de los parámetros establecidos por el derecho internacional28, de lo contrario esta libertad será simplemente provisoria.

…