El modelo económico, financiero y tributario de la Constitución del 2008

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RESUMEN:

La preocupación sobre el modelo económico a través del sendero constitucional proporcionó una especie de riqueza en la producción jurídica-económica-constitucional. Evidente son los basamentos legales en las Cartas Magnas desde 1929,1945, 1946, 1967, 1978 y 1998 que se convirtieron en antecedentes imprescindibles de conocer para solventar posturas existentes en la discusión sobre la materia. No quepa duda que los principales fragmentos en el entorno al modelo económico son la definición del Estado y su participación en la economía, el derecho de propiedad, la planificación, las finanzas públicas y la deuda, el orden tributario, mismos que serán apreciados en este corto sendero.

Palabras claves:

Estado constitucional de derechos y justicia social. Función básica de las políticas públicas. Sociedad de estabilidad macroeconómica. Plan Nacional e Desarrollo. Buen Vivir. Política económica. Función social-ambiental. Potestad tributaria.

Sumario:

1.- Introducción.- 2.- La solidaridad.- 3.- La planificación. 4.- La propiedad. 5.- El derecho de mercado.- 5.- Las finanzas públicas y otros temas.-

1.-    Introducción.-

Existían, por obvias razones, preocupación sobre el modelo económico que se procura. Hay quienes afirmaban que aún no se conocían sus principales lineamientos y que nos aguardaban sorpresas. Había quienes, de otra parte, afirmaban enfáticamente que se trataba de un retorno a los años setenta y que se pretendía adoptar sistemas inconvenientes que se observan en otros países de la región. Para sustentar esas suposiciones se aseguraba que no existían pronunciamientos claros sobre el modelo a seguir, más, sí indicios preocupantes que servían de sustento a tales aseveraciones.

Era de convenir que, únicamente cuando la Asamblea lo definiera, era posible conocer con precisión sobre el tema, mas, se estimaba que existían suficientes elementos para afirmar, al menos en sus líneas maestras, cuál sería el modelo económico. Me basé para asentar este aserto en documentos oficiales, cuales son el discurso de posesión presidencial, el Plan Nacional de Desarrollo, PND, expedido en septiembre de 2007 por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES, y el documento que circulaba en Internet, y que no se podía considerar de carácter oficial, de 5 de julio del 2007 denominado Propuesta del Gobierno Nacional para una Nueva Constitución.

También tenía importancia el Proyecto de Nueva Constitución elaborado por la Comisión designada por el Consejo Nacional de Universidades, CONESUP. Para la reflexión, cobraban también importancia los capítulos que sobre materia económica obran en la Constitución de 1979 y en la de 1998.

La denominada constitución económica, que define el modelo en ese ámbito, surgió en las primeras décadas del siglo pasado. Son ejemplo las Constituciones de México de 1917, en la que además, se puso gran acento en el orden social y la de la República del Weimar de 1919. En el país, las Constituciones de 1929, 1945, 1946, 1967, 1979 y de 1998, consagran sendos articulados al mencionado ámbito. Sobre la constitución económica ha efectuado un importante estudio el doctor Julio César Trujillo Vásquez.

Estos antecedentes son imprescindibles de conocer para colocar el tema propuesto. Las principales cuestiones que conciernen al modelo económico son la definición del estado y su participación en la economía, el derecho de propiedad, la planificación, las finanzas públicas y la deuda, el orden tributario.

Estas reflexiones, y otras más que se consignan más adelante, son de noviembre del 2007, antes de que se expidiera la Constitución vigente aprobada el 28 de septiembre del 2008.

2.-    La solidaridad.-

La Constitución de 1998 define el Ecuador como un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Dos son las caracterizaciones que amerita resaltar, la sujeción al derecho y el carácter social que comporta la aplicación de los derechos sociales, económicos y culturales denominados de segunda generación y que vienen a agregarse a los de primera generación, cuales son los derechos a la vida, a la libertad personal, la igualdad ante la ley y otros de la índole. El nuevo factor en el que se pone énfasis es la solidaridad. Así se establece en el PND, objetivo 11, fs. 2 que pretende la implantación de un proceso incluyente, democrático, equitativo, solidario, diverso y ecológicamente sustentable. Se contempla que la solidaridad ha de proyectarse con relación a los ciudadanos y a las diversas regiones del país. Inclusive respecto de ciertas cuestiones muy puntuales, como el caso de los aeropuertos más importantes y concesionados con relación a los de menor importancia. Se ha comenzado a insistir en la configuración bicentral o bipolar del Ecuador por el cual dos ciudades primadas, Quito y Guayaquil, han conseguido un desarrollo mayor que contrasta, con algunas excepciones muy puntuales, con el incipiente que ha alcanzado el resto del país. Sobre el particular es de gran interés el libro del doctor Marco Antonio Guzmán Carrasco quién enunció hace más de una década este enfoque. La respuesta del modelo que se propone, preconiza la solidaridad en el crecimiento a fin de enjugar este contraste. El art. 242 de la Constitución de 1998 al tratar de la organización y funcionamiento de la economía dice que responderán a los principio de eficiencia, solidaridad, sustentabilidad y calidad. El proyecto de la comisión designada por el CONESUP, simplemente Comisión CONESUP, en el art. 1 numeral 2 trata de la integración armónica y solidaria del territorio nacional. El documento no oficial de julio de 2007 incluye en varios pasajes la solidaridad. Así en el Ítem 6 que trata de la reformulación del sistema económico constitucional, prevé, entre otros cambios, la reorganización del sistema de producción al interior de la Economía Solidaria de Mercado. Aún más propone sustituir la definición del sistema económico vigente por el de economía solidaria. Es indudable que la solidaridad es uno de las banderas que definen al Gobierno y que la misma caracteriza el modelo económico.

El art. 1 de la Constitución de 1998 define al Ecuador como estado social de derecho. La del 2008 como un Estado constitucional de derechos y justicia, social, etc. En el un caso es la legalidad la que atiene a los actos e instituciones del Estado, en el otro la constitución. En la de 1998 la indicada expresión social de derecho comporta un régimen en el que se realicen no solo los derechos de primera generación sino también los económicos y sociales. El sistema social de mercado queda reconocido en el Art. 244. En la del 2008 la expresión social es muy amplia denota la acentuación en ese ámbito aunque no excluye el mercado ni menos significa economía planificada. El modelo económico que podría inferirse de estas iniciales proposiciones es similar en ambas constituciones. Las diferencias se encuentran en otros temas.

3.-    La planificación.-

El Derecho Económico es el ramo jurídico que estudia la intervención del estado en al economía. El grado de participación y las modalidades suelen ser muy variadas, desde el estado propietario de los medios de producción, dentro de la economía planificada, hasta aquél que, dentro de la economía de mercado, cumple un papel regulador en un mayor o menor grado. El modelo que se procura, sin que se le pueda considerar de economía planificada, da al estado un gran espacio en la economía. Esta participación se la canaliza a través de la SENPLADES. En la Constitución de 1998, artículos 254 y 255, se prevé la existencia del Sistema Nacional de Planificación que estará a cargo de un organismo técnico dependiente de la Presidencia de la República. Sin embargo, ninguno de los gobiernos anteriores dio importancia a la planificación. El actual creó la Secretaría mencionada, la cual tiene un rango de importancia, lo que es demostrativo del interés por la planificación. Dicho Organismo, en relativamente breve tiempo, ha producido el aludido Plan que define doce objetivos para lograr la revolución ciudadana. De entre ellos conciernen al modelo económico, de manera directa, el 11 que persigue establecer un sistema económico solidario y el 12 que persigue la reforma del estado en aras del bienestar colectivo. En el 11, se critica la función simplemente desreguladora del estado y se critica el papel del mercado como asignador eficiente de recursos. Dice el párrafo respectivo: El país ha carecido de una estrategia de largo plazo, coordinada entre los diferentes sectores económicos y entre la autoridad pública y los agentes productivos, de amplitud suficiente para sustentar el desarrollo humano. El modelo de crecimiento con desregulación y apertura supone que la función básica de las políticas públicas es dotar a la sociedad de estabilidad macroeconómica y que el mercado se encargará de asignar eficientemente los recursos, con lo que el desarrollo, estaría asegurado. Sin embargo, la persistencia de la pobreza y la exclusión social, fragilidad del sector productivo, las asimetrías territoriales, el desempleo, el subempleo, y la vulnerabilidad del sector externo prueban fehacientemente lo contrario.

En la Constitución del 2008, se recogen los postulados del Plan Nacional de Desarrollo, PND, se define los sistemas que integran el régimen de desarrollo, entre ellos los sistemas económicos, régimen que garantiza la realización del buen vivir y se encarga al Estado la planificación del desarrollo que tiene como cometidos procurar la equidad social y territorial (art. 275). La Constitución de 1998 alude al sistema económico, a sus principios y adicionalmente a la planificación. (Arts. 242, 254 y 255). En la Constitución vigente se privilegia el desarrollo a cargo del Estado. Los sistemas económicos forman parte del sistema de desarrollo, el cual se integra además por los sistemas políticos, socioculturales y ambientales. Para la de 1998 el desarrollo y la planificación no tienen importancia capital. Más, se hace referencia al sistema económico. En este ámbito se encuentra una de las diferencias más notorias entre ambas constituciones. El régimen de desarrollo, entre otros objetivos, procura: construir un sistema económico justo, democrático, productivo, solidario y sostenible. (Art. 276, 2).

Para lograr el buen vivir son deberes del Estado producir bienes, crear y mantener la infraestructura, proveer servicios públicos e impulsar el desarrollo de las actividades económicas. Respecto de la producción de bienes la actividad del Estado es directa, no subsidiaria. (Art. 277). Las personas y las colectividades han de participar en la gestión pública, en el desarrollo y en la ejecución de de los planes que se expidan. Igualmente, en la producción, intercambio y consumo de bienes con responsabilidad social y ambiental. (Art. 278). Los actores privados tienen una participación complementaria a la del Estado en el mercado de bienes y servicios.

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