Comentarios acerca de las preguntas uno y dos propuestas por el Presidente Constitucional de la República para el referendo del 7 de Mayo del 2011
Autor: Fernando GUTIÉRREZ VERA
El Presidente de la República ha hecho uso de su facultad discrecional para consultar al pueblo ecuatoriano sobre dos tipos de cuestiones distintas que van a ser dilucidadas en un mismo acto.
La primera es un conjunto de cinco preguntas que conllevan reformas a la Constitución, para efecto de lo cual se les acompaña anexos explicativos de las reformas propuestas; preguntas que serían sometidas a referendo.
La segunda es un paquete de otras cinco preguntas que no implican directamente reformas constitucionales, aunque sí legales.
El Presidente solicitó a la Corte Constitucional que se pronuncie sobre:
a) Cuál de los procedimientos señalados en la Constitución y en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional es el que corresponde aplicar en cada caso;
b) La constitucionalidad de la convocatoria a referendo; y,
c) La constitucionalidad de las preguntas propuestas.
La Corte Constitucional, al entrar a considerar la petición del Presidente, modificó el contenido material y la formulación de algunas preguntas buscando su adecuación a los moldes constitucionales.
Revisaremos en este artículo, tanto las formulaciones del Ejecutivo como las que finalmente adoptó la Corte Constitucional, solo en relación con las preguntas 1 y 2 del cuestionario que se someterá al referendo.
Validez de la Consulta
La vigente Constitución del Ecuador hace especial énfasis en la construcción de una democracia participativa y recoge esta formulación en múltiples de sus disposiciones. Entre ellas las más importantes son las que se contienen en el Título IV: Participación y Organización del Poder, cuyo Capítulo I: Participación en Democracia, define principios, normas, reglas y mecanismos concretos a través de los cuales hacer práctica la mencionada participación. La Sección Cuarta del capítulo citado: Democracia Directa, establece en el Art. 104 la posibilidad de convocatoria a consulta popular por disposición de la Presidenta o Presidente de la República, concordando en esto con la atribución concedida al Presidente en el numeral 14 del Art. 147 CRE: “Convocar a consulta popular en los casos y con los requisitos previstos en la Constitución”.
Hay correspondencia directa de las disposiciones citadas con aquellas que establecen los derechos políticos de los ciudadanos, llamados en esta Constitución Derechos de Participación, definidos para el caso en el Art. 61, numeral 4: “Ser consultados”.
La Constitución concede al Presidente amplia discrecionalidad para el ejercicio de su facultad de convocar a consulta. Es cierto que también hay otros caminos para convocatorias de este tipo, pero no nos interesa analizarlos para efectos de este comentario; solo aquel que es facultad del Presidente.
Nótese al respecto que lo que se le concede al Ejecutivo es una herramienta política, un instrumento de gobernabilidad, para permitirle recurrir a la expresión de la voluntad soberana en los asuntos que a su juicio revistan especial importancia, aún más allá de lo meramente jurídico; lo cual puede llegar hasta el punto de modificar la propia Constitución. Lo que se pone en ejercicio es el Poder Constituyente aplicado de manera directa por su dueño, el pueblo. Esta es la formulación original de la fundamentalísima expresión de la democracia, conforme lo ratifica el Art. 1 CRE en su inciso segundo: “La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución”.
En consecuencia, la Convocatoria a consulta que comentamos goza de total legitimidad constitucional y democrática y no cabe a este respecto objeción alguna.
Lo que sí cabría es objeción respecto de los contenidos particulares que van a ser consultados y de las vías jurídico-constitucionales que puedan corresponder en cada caso.
Para una mejor consideración de estos aspectos examinemos primero algunas importantes cuestiones conceptuales de carácter general.
Qué Significa Reforma Constitucional
La CRE aborda la cuestión de la reforma de la Constitución en el Capítulo III de su Título IX: Supremacía de la Constitución. Tal categorización es perfectamente coherente con la naturaleza de esta institución que a veces no merece la atención debida por parte de tratadistas y catedráticos.
Aclaremos que el término reforma se utiliza de manera genérica, aunque también esto ocurra aludiéndola como una especie, tal como se da en la Constitución Ecuatoriana, la cual encabeza con este nombre el citado Capítulo III del Título IX y al mismo tiempo habla de uno de sus tipos llamándolo reforma. De manera que para evitar confusiones hablaremos de modificaciones cuando el enfoque será genérico y de reforma cuando lo analicemos como uno de los tipos de modificación a los cuales sería susceptible una Constitución cualquiera; esta es la consideración que hace el Profesor Catedrático de las Universidades de Lisboa y Católica de Portugal, Jorge Miranda cuando traza su interesante tipología de las modificaciones constitucionales que pudieran ser ocasionadas por diversas “vicisitudes constitucionales, o sea cualquier evento que se proyecte sobre la Constitución o una de sus normas”.
Veamos primero la relación entre supremacía y reforma.
Como lo había previsto la genial concepción de Kelsen, lo primero y lo último que un orden jurídico constitucional debe buscar es asegurar la supremacía de la Constitución; esto es, que en efecto la Constitución no solo se superponga al resto de la normativa jurídica, sino que la impregne, la penetre, la llene, y que esto suceda en todo momento. En consecuencia, desde las Leyes Orgánicas más importantes hasta los estatutos de un club deportivo barrial, desde las más altas disposiciones de los poderes públicos hasta los actos cotidianos de cualquier ciudadano, todos ellos se ajusten a los preceptos constitucionales.
Nos topamos aquí con la realidad de la vida social: es cambiante, es dinámica, va modificándose continuamente. El derecho no es una entelequia y responde -debe responder en todo momento- a esa dinámica. De ello no escapa tampoco la Constitución y consecuentemente se requiere que esté siempre abierta la posibilidad de introducir modificaciones en ella, cuando las circunstancias cambiantes de la vida social política de un país lo exijan.
Si no hubiera la posibilidad de modificar una Constitución y todas sus cláusulas fueran inamovibles, llegaría el momento en el cual las contradicciones internas de la sociedad a la que rige provocarían fisuras y aún fracturas en esa construcción pétrea, que acabaría desmoronándose con el paso del tiempo.
Así que la posibilidad de modificar los contenidos constitucionales asegura su supremacía a través del tiempo. La cuestión es poder determinar qué clase de modificaciones introducir y con ello el camino para hacerlo. Se trata de responder a la pregunta: ¿qué es reformable?, y dependiendo de la respuesta determinar los requisitos, las condiciones que deben cumplirse para introducir las modificaciones necesarias.
Con lo dicho establecemos una primera conclusión: sólo podrían considerarse como jurídica y políticamente legítimas las modificaciones constitucionales que conduzcan al afianzamiento de la supremacía de la Constitución, en el momento en ellas se introduzcan o proyectadas al futuro.
Las que pudieran considerarse innecesarias o ineficaces, o peor aún debilitadoras de la Norma Suprema, deberían ser desechadas prima facie, o, en el peor de los casos, sometida al más amplio y prolongado debate antes de su eventual aprobación.
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